I OSK 822/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1505/10 w sprawie ze skargi L. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1505/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] cofającą L. H. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie cofnięcia W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43 poz. 277 ze zm.), policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8 poz. 67 ze zm.) w ramach zaopatrzenia emerytalnego, na zasadach określonych w ustawie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Organ podał, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że L. H., będąc funkcjonariuszem Policji otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od 1977 r., a od 1990 r. do 2005 r. jako emeryt policyjny. W 2005 r. świadczenie pieniężne wypłacane było L. H. na podstawie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] wydanej w oparciu o obowiązujące w dacie jej wydania przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Organ powołał też przepis § 8 wymienionego rozporządzenia i wskazał, że przepisy tego rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do policyjnej renty rodzinnej. Następnie organ odwoławczy wskazał, że rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał zmiany rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 266, poz. 2246). Wskazał też, że wejście w życie rozporządzenia zmieniającego spowodowało uchylenie przepisów § 8 i § 9 ust. 2 w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które pozwalały na stosowanie przepisów tego rozporządzenia MSWiA do emerytów, rencistów policyjnych oraz osób uprawnionych do policyjnej renty rodzinnej (§ 8,) a także określały organy właściwe do wydawania względem tych osób, decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (§ 9 ust. 2). Nadto organ odwoławczy podniósł, że skoro rozporządzenie zmieniające weszło w życie 1 stycznia 2006 r., to z tą datą zniesiona została podstawa prawna do przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zgodnie z § 6 wymienionego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. jeżeli policjant przestał spełniać warunki do wydania przyznanego dotychczas równoważnika, wydaje się decyzję o cofnięciu uprawnienia. Organ stwierdził również, że L. H. przestał zatem spełniać warunki do otrzymywania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego z powodu uchylenia przepisu (§ 8), pozwalającego na stosowanie przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. wobec emerytów i rencistów policyjnych i w tej kwestii podzielił stanowisko Komendanta Głównego Policji, wyrażone w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Nie podzielił jednak stanowiska Komendanta Głównego Policji, wyrażonego w tej decyzji, w kwestii właściwości tego organu do rozpatrzenia omawianej sprawy i wydania decyzji. Wskazał, że art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin stanowi, że do mieszkań emerytów i rencistów (a nie do świadczeń mieszkaniowych jak to dowodzi organ w zaskarżonej decyzji) stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z uwagi na to, że zmiana przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. objęła również przepis określający właściwość organów uprawnionych do wydawania w stosunku do emerytów i rencistów policji decyzji w spawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (§ 9 ust. 2) organ, do którego wpłynął wniosek strony zobowiązany był zbadać swoją właściwość do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 19 kpa. W ocenie organu odwoławczego w sprawie należało zastosować zasady zawarte w przepisach rozdziału 2 ustawy o Policji pt. "Organizacja Policji". Zgodnie z art. 6a ust.1 tej ustawy w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest Komendant Powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze m. st. Warszawy - Komendant Rejonowy Policji. Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Pomimo prawidłowego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy, skutkować to musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania prowadzonego przez organ niewłaściwy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł L. H., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przywrócenia mu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008, 2009 i 2010 oraz ewentualnie na lata następne. Wniósł również o wypłatę wynikającej stąd należności wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, ponieważ nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia merytorycznego. Wskazał też, że organ do tej pory uporczywie odmawiał wydania decyzji administracyjnej w powyższej sprawie i w ten sposób blokował mu dostęp do skorzystania z przysługującego prawa do złożenia skargi do sądu. Zarzucił nadto, iż decyzja ta nie respektuje stanowiska NSA, który w identycznej sprawie rozstrzygnął ostatecznym wyrokiem w dniu 19 czerwca 2008 r. o sygn. akt I OSK 969/07, dokonując w uzasadnieniu wyroku wykładni przepisów ustawowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał zmiany rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) w następstwie czego uchylony został przepis § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Przepisy te pozwalały do czasu tej nowelizacji na stosowanie przepisów rozporządzenia MSWiA w stosunku do emerytów, rencistów policyjnych oraz osób uprawnionych do policyjnej renty rodzinnej (§ 8,) a także określały organy właściwe do wydawania względem tych osób, decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (§ 9 ust. 2). W ocenie Sądu skoro rozporządzenie zmieniające weszło w życie 1 stycznia 2006r. to z tą datą zniesiona została podstawa prawna do przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organy orzekające w sprawie powinny zatem wydać decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego skarżącemu równoważnika pieniężnego. Podstawą takiej decyzji powinien być § 6 powołanego już rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Stanowi on, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant (a w związku z uchylonym § 8 rozporządzenia – emeryt policyjny ) przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 pkt 1. Uchylony § 8 stanowił niezbędną podstawę pozwalającą analogicznie stosować § 1 ust. 1 rozporządzenia do emerytów policyjnych. Skoro podstawa ta odpadła, to emeryci policyjni nie spełniają warunków określonych w tymże § 1 ust. 1, jako że w ogóle tego przepisu się do nich nie stosuje. Zdaniem Sądu zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zgodnie z art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, do mieszkań emerytów i rencistów stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z uwagi na to, że zmiana przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. objęła również przepis określający właściwość organów uprawnionych do wydawania w stosunku do emerytów i rencistów policji decyzji w spawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (§ 9 ust. 2) organ, do którego wpłynął wniosek strony zobowiązany był zbadać swoją właściwość do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 19 kpa. Sąd wskazał również, iż zgodzić się należy z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, że na podstawie art. 20 kpa właściwość rzeczową organu administracji ustala się według przepisów o zakresie jego działania, a na podstawie art. 21 §1 pkt 3 kpa w spawach innych (niż dotyczących nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy) właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju a w przypadku braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania lub pobytu w kraju. Przypomnieć należy, że jak wynika z akt sprawy skarżący pełnił służbę, do czasu przejścia na emeryturę jako Naczelnik Wydziału w Głównym Inspektoracie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Zgodnie zaś z § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. "w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych, których ostatnim miejscem pełnienia służby było Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (...) wydaje decyzję Komendant Główny Policji". Jak powiedziano wyżej przepis ten został uchylony, co oznacza, że w rozpoznawanej sprawie, wobec braku innych szczególnych przepisów kompetencyjnych, które ustalałyby właściwość organów Policji w przedmiotowej sprawie, że istotnie należało zastosować zasady zawarte w przepisach rozdziału 2 ustawy o Policji pt. "Organizacja Policji". Zgodnie z art. 6a ust.1 tej ustawy w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest Komendant Powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze m. st. Warszawy - Komendant Rejonowy Policji. Oznacza to zatem, że decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości co, skutkować musi jej uchyleniem i umorzeniem postępowania przed tym organem. Sąd stwierdził, że zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, iż zaskarżona decyzja nie rozstrzyga sprawy utraty przez niego uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Organ odwoławczy uchylając bowiem decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie zarzucił organowi I instancji brak właściwości do rozpoznania tej sprawy. Nie sposób jednak nie zgodzić się z takim stanowiskiem organu odwoławczego. Powołany na wstępie przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy istoty sprawy, pozwalając mu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Sąd wyjaśnił, że skoro do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego w przedmiocie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, uprawnionym do rozstrzygania w tej kwestii nie był Komendant Główny Policji, a mimo to sprawę rozstrzygnął, to obligowało to Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, działającego w trybie odwoławczym, do wydania decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania prowadzonego przez Komendanta Głównego Policji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. H. zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi sądu I instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 29 i art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji ( Dz. U. Nr 53 poz.214 ze zm.) w związku art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr43 z 2007 r., poz. 277 ze zm.) i § 6 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 266 poz.2246 ), który uchylił § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 100, poz.919 ) - poprzez przyjęcie, że równoważnik pieniężny za remont lokalu emerytom i rencistom policji nie przysługuje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Art. 174 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej zarzuty skargi pozostają w istocie bez związku z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli wykonywanej przez sąd I instancji była bowiem oparta na art. 138§1 pkt 2 k.p.a. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Przesłanką takiego rozstrzygnięcia sprawy, mającego niewątpliwie charakter procesowy, było zaś stwierdzenie, że postępowanie zostało wszczęte i prowadzone było przez organ niewłaściwy. Zarzut naruszenia art. 29 i art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji (Dz. U. Nr 53 poz.214 ze zm.) w związku art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr43 z 2007r., poz. 277 ze zm.) i § 6 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 266 poz.2246 ) przez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do równoważnika nie mógł zostać uwzględniony, z uwagi na to, że rozstrzygnięcia takiego w ogóle nie dokonano. Nie stanowi bowiem takiego rozstrzygnięcia pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie o przyznaniu lub odmowie przyznania prawa powinno zostać dokonane przez właściwy organ w drodze decyzji opartej na przepisach prawa materialnego. Przepisy te nie były natomiast stosowane jako podstawa zaskarżonej do sądu I instancji decyzji. Podkreślić należy w tym miejscu, że organ administracji w uzasadnieniu decyzji orzekającej o umorzeniu postępowania z uwagi na niewłaściwość swą i organu I instancji nie był uprawniony, by zajmować stanowisko, co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie sąd administracyjny I instancji, rozstrzygając o zgodności z prawem decyzji procesowej – dotyczącej kwestii właściwości powinien ograniczyć swą ocenę prawną do materii będącej przedmiotem decyzji organu. Stwierdzić należy zatem, że w okolicznościach niniejszej sprawy pogląd prawny sądu co do merytorycznej oceny prawa skarżącego do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego nie jest wiążący dla właściwych organów administracji, które powinny sprawę rozstrzygnąć samodzielnie. Skarga kasacyjna podlegała więc oddaleniu jako nieuzasadniona, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.