VI SA/Wa 1990/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę VI SA/Wa 1990/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...], na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej jako u.t.d. - oraz lp.2.9 pkt 3 załącznika do tej ustawy, nałożył na P. B., wykonującego działalność gospodarczą pod nazwą A. P.B., kary pieniężne w kwotach: 5000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Decyzję wydano w następujących ustaleniach; W dniu [...] maja 2009 r. przeprowadzono kontrolę przewozu wykonywanego przez P. B. pojazdem nr rej [...]. Pojazdem kierował C. P., który podpisał protokół kontroli nie zgłaszając do niego zastrzeżeń. Jak wynika z protokółu kontroli kierowca okazał do kontroli m.in. wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej dla P. B., paragon z kasy fiskalnej wystawiony na A. B. P. nie okazując zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wymagań określonych w art. 39 u.t.d. W toku kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną pojazdu. Przesłuchany w charakterze świadka C. P. zeznał, że prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą P.H.U. C. w G. i jest podwykonawcą A. P. B., z którą wiąże go umowa o współpracy. Zawiadomieniem z dnia 3 czerwca 2009 r. poinformowano P.B. o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o uprawnieniach jakie mu przysługują w tym postępowaniu. Strona złożyła wnioski domagając się sprecyzowania zarzutów oraz ich wyjaśnienia przedkładając jednocześnie m.in. umowę o współpracy z dnia 12 lutego 2009 r. (w której określała siebie jako zleceniodawcę) zawartą z C. P. – usługodawcą. Zgodnie z § 1 umowy jej przedmiotem była współpraca pomiędzy stronami w ramach krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób. Usługodawca zobowiązywał się do odpłatnego wykonywania usług przewozu osób świadcząc te usługi jako przedsiębiorca osobiście wykonując przewozy na rzecz zlecającego (§ 2 pkt 1 i 2 umowy). Usługodawca był zobowiązany do wystawiania faktur VAT za usługi wykonane na rzecz zlecającego według cennika ustalonego przez zleceniodawcę oraz do ewidencjonowania tych usług za pomocą kasy fiskalnej (§ 1 pkt 5, 5 i 6 umowy). Według § 2 pkt 7 i 8 umowy usługodawca był zobowiązany do dostarczania zleceniodawcy przychodów uzyskanych z tytułu wykonanych usług, przy czym koszty eksploatacji pojazdu zgłoszonego do licencji zleceniodawcy ponosił usługodawca. Według § 3 zleceniodawca przekazywał usługodawcy zlecenia na przewóz osób i wypłacał usługodawcy należności za te usługi w wysokości i w terminach podanych w § 4 i § 5 umowy. W następnym piśmie z dnia 4 października 2009 r. P.B. złożył szereg zarzutów do stwierdzonych naruszeń. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...], na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 18 ust. 5 lit. c), art. 39 u.t.d. oraz lp.2.9 pkt 3 i lp. 1.8 pkt 3 załącznika do tej ustawy, nałożył na P. B. kary pieniężne w kwotach: 5000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez wystawienia kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wymagań określonych w art. 39 u.t.d. Od decyzji P.B., wskazując na naruszenie przepisów postępowania, złożył odwołanie kwestionując naruszenia wymienione w decyzji oraz podkreślając nieodniesienie się do zarzutów stawianych przez stronę w toku postępowania administracyjnego. Załączając decyzję z dnia [...] września 2009 r. Komendanta Rejonowego Policji [...] skarżący wskazywał, że organ ten uznał urządzenie umieszczone na dachu pojazdu za niezabronione ustawą o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję administracyjną przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy przyznał słuszność zarzutom skarżącego stwierdzając naruszenie przepisów postępowania. Ponownym zawiadomieniem z dnia 24 lutego 2010 r. poinformowano stronę postępowania o ponownym wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym z pouczeniem o prawach strony. Korzystając z tych uprawnień strona w piśmie z dnia 19 marca 2010 r. podtrzymała swoje poprzednie stanowisko. W tych ustaleniach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. Organ administracji uznał decyzję z dnia [...] września 2009 r. Komendanta Rejonowego Policji [...] za wydaną w innej sprawie, a nadto stwierdził, że jako nie będącą źródłem prawa, nie wiąże ona organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie. W związku z tym, stwierdzając naruszenie wskazane w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., nałożył na skarżącego wymienioną w decyzji karę pieniężną. Od decyzji P. B. złożył odwołanie domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77, art. 80, art. 104 § 2 i art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. – przez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, wydanie decyzji sprzecznej z inna decyzją przy tożsamości spraw, uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami i niewyjaśnienie zastosowanych przepisów, nieustosunkowanie się do stwierdzeń i zarzutów strony, dowolność rozstrzygnięcia oraz naruszenie w uzasadnieniu decyzji art. 107 § 3 k.p.a. Postawiono również zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. przez uznanie, że plafon umieszczony na dachu pojazdu spełniał przesłankę z tego przepisu. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego powoływanie się na decyzję wydaną przez organ Policji nie było trafne, gdyż każda sprawa administracyjna prowadzi do rozstrzygnięcia indywidualnego w związku z innymi ustaleniami. Nie można zatem kierować się zasadą analogii przy rozstrzyganiu spraw przez różne organy administracji publicznej. Za nietrafne organ odwoławczy uznał zarzucanie organowi I instancji naruszenie praw strony do czynnego udziału w postępowaniu. Podkreślano, że strona była w toku postępowania informowana o przysługujących jej prawach, natomiast organ administracji nie ma obowiązku przedkładania stronie kopii akt, gdyż strona może się z nimi w każdym czasie zapoznać się i sporządzać z nich odpisy. Organ odwoławczy nie zgodził się również zarzutem nieodpowiadania na każde stanowisko strony, gdyż w tym zakresie wypowiedziano się w decyzji uzasadnionej zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. organ administracji stwierdził, że nie jest zasadne utożsamianie urządzenia określonego w tym przepisie z lampą koniecznie podłączoną do instalacji elektrycznej. Posługując się wykładnią językową i funkcjonalną decydującym jest to, by urządzenie to w odbiorze nieograniczonej liczby osób wywierało wrażenie o możliwości zatrzymania pojazdu, tak jak taksówki, w celu wykonania umowy przewozu. Jedną bowiem z istotnych cech taksówki jest właśnie urządzenie umieszczone na dachu pojazdu identyfikujące pojazd jako taksówkę. Natomiast pojazdy do przewozów okazjonalnych nie mogą posiadać takich urządzeń identyfikujących je z pojazdami taksówkowymi i to było celem ustawodawcy wprowadzającego zakaz w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Sposób zamontowania przedmiotowego urządzenia nie miał w tej sytuacji istotnego znaczenia, jak również nie było koniczne sprawdzanie czy urządzenie to było podświetlone. Na decyzję P. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jej uchylenie i o uchylenie decyzji poprzedzającej z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydanej w pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77, art. 80, art. 104 § 2 i art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. – przez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, wydanie decyzji sprzecznej z inna decyzją przy tożsamości spraw, uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami i niewyjaśnienie zastosowanych przepisów, nieustosunkowanie się do stwierdzeń i zarzutów strony, dowolność rozstrzygnięcia oraz naruszenie w uzasadnieniu decyzji art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 268a k.p.a. przez nieprzedstawienie upoważnienia osób do sporządzenia decyzji w I i II instancji. Postawiono również zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. przez uznanie, że plafon umieszczony na dachu pojazdu spełniał przesłankę z tego przepisu. Kierującego w znaczniej mierze zarzuty w stosunku do decyzji organu I instancji, skarżący wskazywał, że organy administracji nie odniosły się do Aneksu nr 16/09 Przemysłowego Instytutu Motoryzacji uprawniającego do oznaczania plafonu kwestionowanego przez organ administracji znakiem bezpieczeństwa. Podkreślano niezebranie wystarczającego materiału dowodowego do wydania rozstrzygnięcia i nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów w sprawie, w tym wnioskowanych w pismach skarżącego. Tak przeprowadzone postępowanie naruszało przepisy postępowania wskazane w skardze także przez nieuwzględnienie załączonej decyzji organu Policji. Organ administracji, w ocenie skarżącego, powinien na bieżąco stosownie do wniosków strony wyjaśniać sygnalizowane przez nią wątpliwości, czego jednak nie czynił w sprawie. Powołując się na inne postępowanie skarżący wskazywał, że wówczas otrzymał kopie żądanych dokumentów czego odmówiono mu obecnie pomimo wyraźnego wnioskowania w tym zakresie naruszając art. 10 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ administracji pozostawał całkowicie bierny na żądania strony, a decyzję uzasadnił lakonicznie nie podejmując polemiki ze skarżącym w sprawie zastosowania art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. dlaczego w taki sposób interpretuje ten przepis i czy ta interpretacja jest zgodna z wolą ustawodawcy. Nie odniósł się również w uzasadnieniu decyzji do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. wydając decyzję i prowadząc postępowanie z naruszeniem art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącego decyzja pierwszoinstancyjna była decyzją częściową (art. 104 § 2 k.p.a.) w stosunku do naruszeń stwierdzonych protokółem kontroli, której wydanie było nieuzasadnione. Podkreślając jakie pieczątki i podpisy widnieją na obu decyzjach zarzucono ich wydanie bez wymaganego upoważnienia. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. podnoszono, że ustawa o transporcie drogowym nie zawiera legalnej definicji lampy lub urządzenia technicznego. Przedstawiając różne dyrektywy interpretacyjne i definicje urządzenia technicznego oraz lampy stwierdzono, że ustawodawca nie mógł identyfikować lampy spełniającej taką funkcję z urządzeniem technicznym. Nadto strona nie powinna, z uwagi na niejasność wymienionego przepisu, ponosić skutków tej niejasności. Wskazując na projekt ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym skarżący podkreślał propozycję wykreślenia z tej ustawy przepisu art. 18 ust. 5. Natomiast co do zakwalifikowania "boxu", jak to określono, na dachu pojazdu jako urządzenia technicznego w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. skarżący wypowiedział się jednoznacznie krytycznie, stwierdzając błąd zastosowanej normy prawnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Sąd orzekający w sprawie nie podzielił zarzutu skarżącego o nieuprawnionym wydaniu decyzji przez inspektora transportu drogowego. Uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej (art. 93 ust. 1 u.t.d.), gdyż decyzja ta, zgodnie z art. 93 ust. 1a, jest wydawana w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli. Upoważnionymi do kontroli, o której mowa w wymienionym art. 89 ust. 1 u.t.d. są m.in. inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego. W rozpoznawanej sprawie kontrolę przeprowadził inspektor WITD w [...] wydając z upoważnienia Inspektora Wojewódzkiego decyzję w I instancji. W świetle cytowanych przepisów inspektor ten był upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu wojewódzkiego, co nadto zostało stwierdzone odciskiem pieczęci pod decyzją. Nie było więc podstaw do kwestionowania wydania decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. tym bardziej, że została ona także zidentyfikowana co do organu ją wydającego pieczęcią [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...]. Natomiast do wydania decyzji w II instancji została upoważniona osoba ją wydająca upoważnieniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2007 r. (załączonym do akt administracyjnych). Znaczną część skargi poświęcono zarzutom kierowanym do decyzji wydanej w pierwszej instancji. Należy zatem zauważyć, że organ odwoławczy orzekając w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. działa analogicznie jak organ apelacyjny – bada całe postępowanie organu administracji I instancji pod względem legalności wydając własną decyzję administracyjną w sprawie. Nie odnosi się zatem wyłącznie do zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji lecz odnosi się do wszystkich ustaleń tego organu posiadając również możliwość, jeżeli zachodzi taka potrzeba, sięgnięcia do uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, wobec kompletności ustaleń organu I instancji, organ odwoławczy nie musiał przeprowadzać dodatkowego postępowania administracyjnego w celu uzupełnienia dowodów i materiału zgromadzonego w sprawie. Wnioski i zarzuty strony zgłaszane w toku postępowania administracyjnego były przedmiotem rozważań organu administracji w zaskarżonej decyzji administracyjnej. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne nie polega na zadawaniu pytań organowi administracji i udzielaniu przez ten organ odpowiedzi na pytania. To organ stwierdza, czy zgodnie z przepisami (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) ustalenia dokonane w postępowaniu przez niego prowadzonym pozwalają na podjęcie rozstrzygnięcia. Zatem wyłącznie wówczas, gdy rozstrzygnięcie to zostało oparte na materiale niekompletnym, a organ administracji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia argumentuje je własnymi domysłami lub przypuszczeniami, można mówić o naruszeniu wymienionych przepisów w związku z naruszeniem art. 80 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Nieuwzględnienie przez organ administracji rozstrzygnięcia wydanego przez organ Policji w innej sprawie nie można poczytywać za naruszenie przepisów prawa. To że inny organ administracji publicznej zajął w prowadzonej przez siebie sprawie odmienne stanowisko od prezentowanego przez organ Inspekcji Transportu Drogowego nie upoważnia jeszcze do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie należało wydać decyzję tożsamą. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) a nie na podstawie analogii rozstrzygnięć w innych sprawach, nawet o bardzo zbliżonych stanach faktycznych. Obowiązane są bowiem do stosowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) na podstawie zindywidualizowanego stanu faktycznego, a nie w oparciu o schematycznie ustalone rozstrzygnięcia w danego rodzaju sprawach. Zarzut skarżącego o pozbawieniu go możliwości zapoznania się z aktami przez niedoręczenie przez organ administracji żądanych kopii akt nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 73 k.p.a. Skarżący miał możliwość zapoznania się z aktami i przeglądania ich w każdym stadium postępowania mogąc czynić z nich odpisy także uwierzytelniane przez organ. Nie wskazano jednocześnie by jakiekolwiek dokumenty zostały przed skarżącym utajnione przez co nie miałby możliwości odnieść się do nich ze szkodą dla jego interesu procesowego. To natomiast, że organ administracji nie podjął ze skarżącym polemiki co do wzajemnego rozumienia przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. nie może być przedmiotem zarzutu. Organ administracji publicznej określa swoje stanowisko w decyzji, natomiast strona w odwołaniach i w skardze. W decyzji administracyjnej organ nie przeprowadza polemiki ze stanowiskiem skarżącego lecz wyłącznie precyzuje stanowisko własne. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w sprawie został zgromadzony wystarczający materiał dowodowy uprawniający organ administracji do wydania rozstrzygnięcia. Przeprowadzona kontrolo pojazdu stwierdziła zamontowanie na dachu pojazdu urządzenia, które organ administracji zakwalifikował jako urządzenie niedozwolone dla wykonywanej działalności przez skarżącego. To że organ administracji w ostateczności wydając ponownie decyzję w I instancji nałożył tylko karę za to urządzenie, nie nakładając ponownie kary pieniężnej również za naruszenie wskazane we wcześniejszej decyzji administracyjnej, nie może stanowić podstawy do zakwalifikowania jego decyzji jako decyzji częściowej. Organ administracji ocenia bowiem na podstawie poczynionych ustaleń do jakich naruszeń faktycznie doszło i dokonuje rozstrzygnięcia co do tych naruszeń. Postępowanie w niniejszej sprawie było postępowaniem wszczętym z urzędu, a nie na wniosek strony. Zatem nie było wielości żądań co do załatwienia sprawy wynikających z wniosku o jej wszczęcie. W związku z tym, jeżeli organ administracji uznał za stosowne i uzasadnione nałożenie kary pieniężnej za takie i tylko takie naruszenie ujawnione w toku kontroli, to nie wydał decyzji częściowej nie kończącej postępowania w I instancji, lecz wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty w całości. W tej sytuacji zarzut skarżącego w tym zakresie nie był trafny. Powoływanie się przez skarżącego na Aneks Nr 16/09 certyfikujący urządzenie zamontowane na dachu pojazdu jako "plafon na płycie" nie uchybia ustaleniom organu co do kwalifikacji tego urządzenia w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Urządzenie to samodzielnie może spełniać funkcje plafonu jednakże umieszczenie go na dachu pojazdu powoduje rozszerzenie niejako tej funkcji o wskazaną w wymienionym przepisie. Przykładowo urządzenie świetlne (popularnie zwany "kogutem" migający światłem) może być zamontowane w dyskotece spełniając funkcję rozrywkową, co nie oznacza, że jest dozwolone do umieszczenia na dachu każdego pojazdu samochodowego, jako że wówczas będzie pełniło zupełnie inna funkcję. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu skarżącego o naruszeniu przez organ administracji art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Należy zauważyć, że kontrolowany pojazd był konstrukcyjnie przystosowany wyłącznie do przewozów osobowych, a ponadto na jego dachu, zgodnie z ustaleniami organu administracji, znajdowało się urządzenie podobne jakim posługują się taksówki (tzw. "szopka"). Przepis art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. zabrania umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, a więc również urządzeń nie podłączonych do instalacji elektrycznej, to jest jakichkolwiek innych urządzeń technicznych, które mogłyby upodobnić pojazd do taksówki. Urządzenie umieszczone na dachu pojazdu imitowało urządzenie umieszczane na pojazdach wykonujących przewozy na podstawie uprawnienia wynikającego z art. 6 u.t.d., a takiego uprawnienia (licencji na przewozy osobowe taksówką) skarżący nie posiadał. Zatem urządzenie to upodabniając kontrolowany pojazd do taksówki jest objęte zakazem z art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r. wydane w sprawie II GSK 911/08). W tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych stoi konsekwentnie na stanowisku odmiennym od prezentowanego przez skarżącego podkreślając, że celem zakazu z art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. jest zapewnienie skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców nie mających stosownej licencji oraz ma zapewnić ochronę pasażerów przed wprowadzaniem w błąd co do rodzaju przewozu. Zawarta w przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innej od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d. jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 1b licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów od transportu drogowego taksówką. Dlatego do przewozów tych mają zastosowanie ograniczenia wynikające z art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepisy ustawy o transporcie drogowym nie wprowadzają uprawnienia dla przewozów okazjonalnych umieszczania na dachach pojazdów wykonujących ten rodzaj przewozów jakichkolwiek urządzeń podobnych do umieszczanych na pojazdach wykonujących przewozy na podstawie art. 6 u.t.d., a wręcz przeciwnie, wprowadziły w art. 18 ust. 5 u.t.d. istotne ograniczenia dla tej działalności gospodarczej. To że w Komisjach Sejmu toczy się debata w celu zmiany ustawy o transporcie drogowym nie może stanowić argumentu uzasadniającego stanowisko skarżącego. Dopóki bowiem projektu nie przybierze postaci aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym, dopóty nie można będzie stawiać organowi administracji zarzutu działania z naruszeniem art. 6 k.p.a. Materiał zebrany przez organ administracji w sprawie pozwalał na podjęcie rozstrzygnięcia, gdyż wszystkie ustalenia organu potwierdziły zarzuty stawiane stronie. To, że ustalenia te skarżący interpretuje odmiennie niż organ administracji nie może prowadzić do wniosku o ich braku lub wadliwości. Jest bowiem poza sporem, że na pojeździe znajdowało się urządzenie techniczne określane przez stronę jako "box", które w ocenie Sądu w składzie orzekającym zasadnie organ administracji zakwalifikował jako urządzenie niedozwolone przepisem art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zatem odmienna interpretacja przez skarżącego tych ustaleń, w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie, sprowadzała się jedynie do polemiki z organem administracji publicznej co do ich rozumienia. Innymi słowy skarżący swoimi zarzutami zmierzał do dokonania odmiennej wykładni rozumienia przesłanki wskazanej w przepisie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., której rozumienie jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a to, że nie jest ono zbieżne z poglądem skarżącego, nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. W związku z powyższym, wobec spełnienia przesłanki z art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., nałożenie kary pieniężnej na podstawie lp. 2.9 pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, było zasadne. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.