II SA/Wa 1771/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Adam Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżona decyzję 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Wnioskiem z 19 kwietnia 2010 r. P. S. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty w drodze wyjątku. Podał, że jest całkowicie niezdolny do pracy, a jego jedynym źródłem utrzymania jest zasiłek stały z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Wskazał także, że łącznie ma przepracowane 19 lat 4 miesiące i 25 dni. Decyzją z [...] lipca 2010 r. Prezes ZUS, na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania P. S. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ, odwołując się do przesłanek wynikających z ww. przepisu, wskazał, że w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia. Zwrócił uwagę, że skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej [...] marca 2002 r., a całkowita niezdolność do pracy powstała [...] kwietnia 2008 r. i w okresie pomiędzy tymi datami nie istniały przeszkody w wykonywaniu zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Jednocześnie organ wskazał, że sytuacja materialna, która również podlega ocenie, nie stanowi jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o zmianę wcześniejszej decyzji poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, skarżący zwrócił uwagę, iż częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być – przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy – kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności. Mając to stanowisko na uwadze, wskazał, że od 2004 r. podjął leczenie, w trakcie którego został poddany licznym zabiegom operacyjnym i dlatego też miał ograniczoną możliwość podjęcia pracy. Podał także, że decyzja o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej była wynikiem jego problemów zdrowotnych. Jednocześnie skarżący zaakcentował, że jego ogólny stan zdrowia jest ciężki i jest niezdolny do samodzielnej egzystencji oraz że przerwa w zatrudnieniu jest wyłącznie wynikiem stwierdzonej choroby, stanowiącej okoliczność nieprzewidzianą. Decyzją z [...] września 2010 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję podjętą [...] lipca 2010 r. Stwierdził, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Podał, iż skarżący przez 6 lat nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym i w okresie tym nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Natomiast częściowa niezdolność do pracy nie wykluczała możliwości podjęcia zatrudnienia, tylko ją ograniczała. Organ, odnosząc się do zarejestrowania skarżącego w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, wskazał, że trudno uznać, że okolicznością szczególną, wskutek której skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym była sytuacja na rynku pracy. Za szczególną okoliczność nie może też być uznany fakt zarejestrowania się w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. W ocenie organu udokumentowane okresy składkowe i nieskładkowe, wynoszące łącznie 19 lat 4 miesiące i 25 dni, nie są adekwatne do wieku skarżącego, który ma 46 lat. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 83 ww. ustawy, poprzez uznanie, iż brak jest podstaw umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy, w sytuacji gdy skarżący spełnia wszelkie przesłanki uprawniające do nabycia świadczenia, a w tym przesłankę całkowitej niezdolności do pracy. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podkreślił, że przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie jest uzależnione od stażu pracy ubezpieczonego czy długości przerwy, jaka zaistniała między ustaniem zatrudnienia a powstaniem niezdolności do racy. Dlatego też uznał za bezzasadne stwierdzenie organu, iż dotychczasowy okres ubezpieczenia udokumentowany stażem zatrudnienia nie jest adekwatny do wieku ubezpieczonego i przyjęcie tej okoliczności za bezpośrednią podstawę odmowy przyznania świadczenia, z pominięciem pozostałych okoliczności. Zdaniem skarżącego organ w skarżonej decyzji powołuje się na szereg nieistotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy przesłanek, tj. okres pozostawania jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, skalę bezrobocia, a pomija istotnie ważny okres faktycznej choroby skarżącego oraz fakt, że jedyną obiektywną okolicznością, na którą powołuje się skarżący, a dla której nie nabył uprawnień do świadczenia na ogólnych zasadach, jest jego faktyczna choroba. W ocenie skarżącego bezzasadnym jest również powoływanie się przez organ na okoliczność, że u skarżącego w okresie od [...] września 2004 r. do [...] kwietnia 2008 r. stwierdzono wyłącznie częściową niezdolność do pracy. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał cała swoją dotychczasową argumentację. Zwrócił przy tym uwagę, że skarżący nie wykazał, iż w okresie kiedy nie był całkowicie niezdolny do pracy, poszukiwał pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Zgodnie zaś z art. 134 p.p.s.a. sąd, rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zasadności skargi, Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku, jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Wynika to wyraźnie z art. 124 ww. ustawy, zgodne z którym w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Od decyzji Prezesa ZUS służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego, stosownie do treści art. 127 § 3 k.p.a., stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie, w wyniku złożenia takiego wniosku, organ jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się bowiem tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ, działając jako organ odwoławczy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów, dokonuje ponownej oceny materiału odwoławczego zebranego w postępowaniu przed pierwszą instancją. Nie jest wyłączona przy tym możliwość dopuszczenia nowych dowodów i uwzględnienia nowych okoliczności faktycznych. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale też i strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej (por. wyrok NSA z 26 października 1984 r., sygn. akt II SA 1205/84, ONSA 2/1984/98). Uważa się, że w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero, gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski (wyrok NSA z 19 października 1988 r., sygn. akt II SA 1947/87, ONSA 2/1988/82 oraz W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002 r., str. 104 i cytowana tam literatura). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Nie budzi również wątpliwości, że jego sytuacja materialna jest trudna i nie ma niezbędnych środków utrzymania. Oznacza to, że obowiązkiem organu było ustalenie, czy skarżący nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności. Żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności". W orzecznictwie – co do zasady – przyjmuje się, że jako okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy należy rozumieć zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Zdarzenie to musi mieć taki charakter, by uniemożliwiało ubezpieczonemu pracę. Niemniej jednak wystąpienie "szczególnych okoliczności" powinno być stwierdzone indywidualnie, w odniesieniu do każdego przypadku. Dla oceny, czy w sprawie występują "szczególnie okoliczności" istotną kwestią jest poprawne ustalenie przyczyn, z powodu których ubezpieczony nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do świadczeń w trybie zwykłym. Art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie można interpretować w ten sposób, że jedynie stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być bardzo różne, toteż należy interpretować je tylko w kategoriach danej sprawy. Szczególne okoliczności, to wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją w pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być – przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy – kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności. W rozpoznawanej sprawie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podkreślił, że w okresie, gdy nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, miał ograniczoną możliwość podjęcia pracy ze względu na stan zdrowia i liczne zabiegi operacyjne. Wskazał, że decyzja o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej była wynikiem jego trudności zdrowotnych, a przerwa w zatrudnieniu, po przepracowaniu 19 lat 4 miesięcy i 25 dni, jest wyłącznie wynikiem stwierdzonej choroby, stanowiącej okoliczność nieprzewidzianą. Rozstrzygając ponownie, organ kwestii tych nie wyjaśnił, a są one kluczowe w okolicznościach niniejszej sprawy. Wskazał, że częściowa niezdolność do pracy nie wykluczała możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia, tylko ją ograniczała. Nie zbadał jednak, czy skarżący taką możliwość podjęcia pracy rzeczywiście miał, skoro wielokrotnie przebywał w szpitalu, gdzie był operowany. W odpowiedzi na skargę organ podał, że skarżący w okresie, kiedy nie był całkowicie niezdolny do pracy, nie wykazał, iż pracy poszukiwał i nie nadesłał żadnego dowodu na poszukiwanie pracy w latach 2002-2008. W aktach sprawy dowodów takich rzeczywiście brak, lecz organ nie podjął żadnych kroków, aby tę kwestię wyjaśnić. Nie wezwał skarżącego, do czego jak wskazano powyżej, był zobowiązany, do uzupełnienia i sprecyzowania jego twierdzeń odnoszących się do ograniczonej możliwości podjęcia pracy, a zwłaszcza okoliczności zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej i udowodnienia swoich twierdzeń także innymi dowodami, aniżeli tylko dokumentacją lekarską, która rzeczywiście przez organ została zbadana. Dokumentacja ta obrazuje bowiem stan zdrowia skarżącego, nie ma natomiast bezpośredniego przełożenia na jego możliwości zarobkowe. W ocenie Sądu organ powinien podjąć działania w celu uzupełnienia materiału dowodowego stosownie do twierdzeń skarżącego, określając zakres i kierunek uzupełniającego postępowania dowodowego, z tym że dowodów na poparcie swego stanowiska musi dostarczyć organom skarżący. Następnie zaś rozważyć, czy całokształt okoliczności faktycznych pozwala na uznanie, że skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego wskutek szczególnych okoliczności, na które nie miał wpływu. Organ nie powinien przy tym przywiązywać nadmiernego znaczenia do rejestracji skarżącego jako osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Nastąpiło to bowiem już w okresie, gdy skarżący był całkowicie niezdolny do pracy i nie ma potrzeby badania, czy taka rejestracja jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy. Istotą sprawy jest bowiem, czy i jakie szczególne okoliczności nie pozwalały skarżącemu na podjęcie zatrudnienia w latach 2002-2008. Organ natomiast, wbrew zarzutom skargi, nie przyjął jako bezpośredniej podstawy odmowy przyznania świadczenia okoliczności, iż dotychczasowy okres ubezpieczenia udokumentowany stażem zatrudnienia nie jest adekwatny do wieku ubezpieczonego. Organ wprawdzie rozważał tę okoliczność, jednakże nie miała ona znaczenia przesądzającego dla wyniku sprawy. Odmowa przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku została oparta na braku szczególnych okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnienia do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności, Sąd uznał, że organ nie zgromadził w sprawie pełnego materiału dowodowego i nie wyjaśnił jej w sposób wymagany przez art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.