II SA/Łd 1477/10

Dnia 8 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 roku sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów - oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 37 ust. 1 i 3, art. 79c ust. 3 oraz art. 79d ust. 3 – 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz art. 21 § 1 pkt 2, art. 47 § 1 i art. 53 § 1 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, wymierzył E.B., prowadzącej prywatny gabinet stomatologiczny, karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2009 rok. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 37 ustawy o odpadach posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów obowiązany jest sporządzić zbiorcze zestawienie danych m.in. o rodzajach i ilości odpadów i przekazać je właściwemu marszałkowi województwa w terminie do końca pierwszego kwartału (dla sprawozdań za lata 2005-2009) oraz do dnia 15 marca (od dnia 1 stycznia 2011) za poprzedni rok kalendarzowy. Organ ustalił, że E.B. nadała wymagane zestawienie w placówce pocztowej w dniu 1 kwietnia 2010 r., a więc z uchybieniem terminu. Zgodnie zaś z art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach w przypadku niewywiązywania się z powyższego obowiązku albo wykonywania go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym, posiadacz odpadów podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 złotych. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 9 i art. 107 kpa poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, brak właściwej analizy jurydycznej sprawy i pobieżne uzasadnienie wydanej decyzji, a także art. 79c w zw. z art. 79d ustawy o odpadach poprzez uznanie, że przepisy te odnoszą się do nieterminowego spełnienia obowiązku sprawozdawczości strony za rok 2009. Odwołująca się wskazała, że skoro kara pieniężna za nieterminowe wykonanie obowiązku sprawozdawczego wprowadzona została mocą ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw tuż przed upływem terminu do składania sprawozdań za rok poprzedni, to nowy przepis powinien odnosić się w związku z zasadą lex retro non agit do obowiązków w dniu wejścia w życie nowych przepisów. Zdaniem strony kara pieniężna winna znaleźć zastosowanie w przypadku uchybienia obowiązkowi złożenia sprawozdania za rok 2010. Decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania E.B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wobec ustalonego stanu faktycznego i znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, nie podziela poglądów przedstawionych w odwołaniu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.B., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podnosząc argumenty jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 27 stycznia 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył pismo zawierające wniosek o zwrócenie się przez tut. Sąd do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Punktem wyjścia dla rozważań w rozpoznawanej sprawie jest treść art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 z późn. zm.), zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów i listą odpadów niebezpiecznych. Pod pojęciem posiadacza odpadów na gruncie ustawy o odpadach rozumieć należy natomiast każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów (art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy). Na posiadaczu odpadów, na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach, spoczywa obowiązek sporządzenia na formularzu zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. Zbiorcze zestawienie danych posiadacz odpadów obowiązany jest przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów w terminie do końca pierwszego kwartału za poprzedni rok kalendarzowy. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że poza sporem pozostaje fakt, iż skarżąca jako osoba prowadząca gabinet stomatologiczny jest posiadaczem odpadów, zobowiązanym do ich ewidencjonowania, na którym spoczywał obowiązek przekazania zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów do Marszałka Województwa [...]. Nie ulega również wątpliwości, że przesyłka pocztowa zawierająca zbiorcze zestawienie danych o odpadach za rok 2009 została nadana w Urzędzie Pocztowym "Ł." w dniu 1 kwietnia 2010 r., a więc z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach. Istota sporu sprowadza się natomiast do kwestii tego, czy organ administracji zasadnie zastosował w stosunku do skarżącej przepis art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym posiadacz odpadów lub transportujący odpady, będąc obowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub sporządzania i przekazywania zbiorczego zestawienia danych lub sporządzania podstawowej charakterystyki odpadów lub przeprowadzania testów zgodności, który nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 złotych. Przepis ten do ustawy o odpadach wprowadzony został ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.Nr 28, poz. 145) i wszedł w życie z dniem 12 marca 2010 r., a więc przed upływem terminu do składania zbiorczych zestawień za rok 2009. Przepisu o charakterze intertemporalnym, który odraczałby w czasie możliwość stosowania kary pieniężnej wobec podmiotów nieterminowo wywiązujących się z obowiązków składania zbiorczych zestawień dopiero począwszy od roku 2011 ustawodawca nie przewidział. Przesądza to w konsekwencji o bezpośrednim stosowaniu przepisu art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach do podmiotów niewywiązujących się z obowiązku składania zestawień za rok 2009. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zakres obowiązywania przepisu należy analizować funkcjonalnie, tj. w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie. Ujęcie to ma szczególne znaczenie wówczas, gdy brak jest oddzielnych przepisów intertemporalnych. W takim bowiem przypadku nie zachodzi brak regulacji kwestii intertemporalnej (luka co do przepisów intertemporalnych), gdyż sytuacja taka przesądza o bezpośrednim skutku ustawy nowej. Tak więc, wobec braku regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy zmieniającej (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt SK 44/03, OTK-A 2004/5/46). Istotną kwestią wymagającą odniesienia się jest także wniosek pełnomocnika skarżącej o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego tego, czy: 1) art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach jest zgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim wprowadza jednolitą karę pieniężną dla posiadaczy odpadów, którzy nie wykonali nałożonego obowiązku przekazania zestawienia o odpadach oraz którzy wykonali obowiązek z uchybieniem terminu bez względu na "długość uchybienia terminu do ich wykonania", 2) art. 19 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw jest zgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim wprowadził on 14 – dniowe vacatio legis dla przepisu art. 79c ustawy o odpadach, Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Podkreślenia jednak wymaga, że ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi konieczność wystąpienia przez sąd do Trybunału Konstytucyjnego pozostaje w gestii sądu i tylko realne wątpliwości prawne dotyczące przepisu prawa, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia mogą być przedmiotem pytania prawnego składu orzekającego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 88/08, publ. System Informacji Prawnej LEX nr 549455). Uprawnione jest zatem przyjęcie, że sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy skład orzekający nie powziął uzasadnionych wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach. Należy zwrócić uwagę na fakt, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków nie budzi wątpliwości. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne (vide: wyroki z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89, z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2 czy z dnia 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30). Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 1 marca 1994 r., sygn. U 7/93 (OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5) administracyjne kary pieniężne są to środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Kary te, stosowane automatycznie z mocy ustawy, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne (wyrok TK z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 30). Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków (sygn. P 19/06). Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa. Tym samym administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa (vide: wyrok TK z dnia 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 134), ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa. Organ administracyjny musi bowiem posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne. W tym miejscu warto przypomnieć, że obowiązek składania zbiorczych zestawień danych o odpadach przez posiadaczy odpadów obowiązywał na gruncie ustawy o odpadach od chwili jej wejścia w życie, a więc od dnia 1 października 2001 r. Brak było silnego narzędzia mobilizującego podmioty działające w zakresie gospodarki odpadami do przestrzegania przepisów ustawy o odpadach (vide: uzasadnienie do projektu ustawy zmieniającej, www.sejm.gov.pl). Świadczy o tym fakt, że mimo ustawowego obowiązku skarżąca nie wywiązywała się z niego w latach poprzednich, nie ponosząc w związku z tym żadnych konsekwencji. Co więcej, podnosząc w ramach zarzutu zbyt krótki okres vacatio legis noweli, skarżąca wskazała, że wieloletni dotychczasowy brak sankcji za przekroczenie terminu do złożenia zbiorczego zestawienia o odpadach, stwarzał podstawy do założenia, że nieznaczne tylko uchybienie terminu nie spowoduje nałożenia tak dotkliwej kary. Taki pogląd nie zasługuje na aprobatę, gdyż prowadzi do ochrony podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku przed negatywnymi skutkami jego niewykonywania. Należy w tym miejscu również podkreślić, że ustawa nowelizująca nie wprowadzała nowego nieznanego dotychczas obowiązku, do realizacji którego niezbędne było przygotowanie podmiotów nim obciążanych, co uzasadniałoby wydłużenie okresu vacatio legis, a jedynie sankcję za jego niewykonanie. Nie sposób zaakceptować zaś sytuacji, w której podmiot dopuszcza się zaniechania, kierując się wyłącznie brakiem ryzyka wystąpienia sankcji. Jak bowiem przypominał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. P 9/08 (OTK-A 2010/3/26) art. 83 Konstytucji nakłada na każdego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawcy przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem ustawowego obowiązku, przy czym swoboda ustawodawcy nie jest nieograniczona i wymaga poszanowania podstawowych zasad zawartych w Konstytucji. Do zasad tych należą wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawnego zasada zaufania do prawa i sprawiedliwości (art. 2 Konstytucji) czy też zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Oznacza to, że ustawodawca nie może stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych, oderwanych od stopnia naganności zachowania jednostki w stosowaniu obowiązującego prawa. Jeśli jednak stwierdzić, że dotychczas obowiązki sprawozdawcze nie były realizowane z uwagi na brak sankcji, to wprowadzenie kary pieniężnej jest usprawiedliwione. W ślad za Trybunałem Konstytucyjnym warto wskazać natomiast, że zasada proporcjonalności, na którą powołuje się strona, nie może służyć za podstawę ochrony interesu wynikającego z naruszenia prawa (P 9/08). W przekonaniu składu orzekającego wprowadzenie w treści art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach kary pieniężnej w jednolitej wysokości dla podmiotów, które nie składają zbiorczych zestawień w terminie oraz podmiotów, które nie wykonują tego obowiązku nie narusza zasad konstytucyjnych. Zdarzeniem, z wystąpieniem którego ustawodawca wiąże sankcję w postaci kary pieniężnej jest niezłożenie zbiorczego zestawienia o odpadach na dzień 31 marca danego roku. Dla obiektywnego uznania, że podmiot zobowiązany nie dopełnił wynikającego z ustawy obowiązku nie ma znaczenia, czy zestawienie to przedstawi w terminie późniejszym i jak długo trwa okres uchybienia. Nie ma zatem powodów, dla których zasadne byłoby żądanie różnicowania wysokości kary pieniężnej od "długości trwania uchybienia". Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.