II OSK 99/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 842/09 w sprawie ze skargi Gminy . na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy B. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 6 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi Gminy B., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 15 lutego 2007 r. R.U. (poprzednie nazwisko U.) wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Zarządu Miejskiego w B.K. z [...] grudnia 1949 r. nr 17-I-5/213/49, pozbawiającego J.U. oraz jego małoletnich synów R. i H. obywatelstwa Państwa Polskiego oraz wysiedlającego wymienionych z obszaru Państwa Polskiego wraz z orzeczeniem przepadku całego majątku na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 7 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego osób narodowości niemieckiej (Dz. U. Nr 55, poz. 310). Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził: (1) nieważność orzeczenia Zarządu Miejskiego w B.K. z [...] grudnia 1949 r. w części dotyczącej pozbawienia J., R. i H. U. obywatelstwa Państwa Polskiego oraz wysiedleniu z obszaru Państwa Polskiego, (2) wydanie powołanego orzeczenia Zarządu Miejskiego w B.K. j z naruszeniem prawa w części dotyczącej przepadku majątku ww. na rzecz Skarbu Państwa, wraz z odmową stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w tej części z uwagi na jej nieodwracalne skutki prawne. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzja Zarządu Miejskiego w B.K. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów dekretu z dnia 13 września 1946 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego osób narodowości niemieckiej, ponieważ podmiot postępowania – J.U. - nie żył już w chwili wszczęcia postępowania (zmarł przed dniem wydania wskazanego dekretu). Organ nadzoru podkreślił, że wymieniony posiadał obywatelstwo polskie w chwili śmierci i nie mógł mocą później wydanej decyzji zostać pozbawiony tego obywatelstwa. Również jego syn – J. (w orzeczeniu błędnie wpisano imię H.) nie żył w dacie pozbawienia obywatelstwa. Według organu, art. 4, art. 5 i art. 6 cyt. dekretu wyraźnie wskazują, że pozbawiona obywatelstwa polskiego mogła być wyłącznie osoba, która żyła w chwili wydania decyzji o pozbawieniu obywatelstwa polskiego. W części orzeczenia dotyczącej przepadku majątku J.U. na rzecz Skarbu Państwa, organ nadzoru odstąpił od stwierdzenia nieważności z uwagi na wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie podzielił stanowiska Gminy B., że R.U. nie utracił obywatelstwa polskiego na podstawie orzeczenia z [...] grudnia 1949 r. Podkreślił, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego, została bowiem doręczona ustanowionemu kuratorowi w dniu 20 stycznia 1950 r. i wywołała skutki prawne, czego dowodzą zapisy w księdze wieczystej o zmianie właściciela, dokonane na jej podstawie. Minister wskazał, że nie jest jednocześnie władny do oceny przyczyn, z powodu których R.U. wydano w 1957 r. dowód osobisty potwierdzający posiadanie przez niego obywatelstwa polskiego, jak również dlaczego nie wykonano przedmiotowego orzeczenia w części dotyczącej wysiedlenia z terytorium Państwa Polskiego. Uwzględniając skargę Gminy B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przesłanka rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy wprawdzie istnieje prawna podstawa wydania decyzji, to jednak rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji w sposób oczywisty odbiega od obiektywnie istniejącego i możliwego do zastosowania stanu prawnego. Orzeczenie Zarządu Miejskiego w B.K. z [...] grudnia 1949 r. nie narusza prawa w opisany powyżej sposób, albowiem organ administracji dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod odpowiednie normy prawa materialnego, zawarte w przepisach dekretu z dnia 13 września 1946 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego osób narodowości niemieckiej. Według Sądu, nie można uznać, że wydając orzeczenie z dnia 29 grudnia 1949 r., Zarząd Miejski w B.K. naruszył prawo w sposób ewidentny, a więc niebudzący wątpliwości, albowiem organ w chwili orzekania nie posiadał informacji o śmierci J.U. oraz jego małoletniego syna. Sąd zgodził się z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, że treść art. 4, art. 5 i art. 6 dekretu wskazuje, iż pozbawienie obywatelstwa dopuszczalne było jedynie w stosunku do osób żyjących. Jednakże o rażącym naruszeniu tych przepisów można by mówić tylko wtedy, gdyby w postępowaniu nadzorczym w jednoznaczny sposób ustalono, że w dacie wydania zakwestionowanego orzeczenia Zarząd Miejski w B.K. wiedział, iż J.U. oraz jego syn – J. nie żyją, bądź w sytuacji, gdyby niezbicie dowiedziono, że organ orzekający o pozbawieniu obywatelstwa polskiego nie poprzedził wydania orzeczenia postępowaniem właściwym dla decyzji wydawanej w oparciu o przepisy powoływanego dekretu, przez co rażąco naruszył normy proceduralne i nie ustalił w należyty sposób kręgu stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że podstawą stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1949 r. nie mógł być również art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem kontrolowane rozstrzygnięcie nie zostało skierowane do osoby, nie będącej stroną w sprawie. Według Sądu, brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Zarządu Miejskiego w B.K. z powodu rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 pkt b dekretu o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego osób narodowości niemieckiej, ponieważ brak jest w sprawie jednoznacznych ustaleń, które wskazywałyby, że okoliczności określone w hipotezie ww. normy prawnej nie zachodziły, a tylko taka sytuacja uzasadniać mogłaby twierdzenie, że organ administracji naruszył prawo w sposób rażący. Kwestionowane orzeczenie nie odnosiło się do matki wnioskodawcy (C.U.), nie można jednak wykluczyć, że utraciła ona obywatelstwo polskie wcześniej, bądź że w dacie orzekania przez Zarząd Miejski w B.K. wymieniona była długotrwale nieobecna wskutek okoliczności spowodowanych wojną. Według Sądu, w rozpoznawanej sprawie prawidłową formą weryfikacji orzeczenia Zarządu Miejskiego w B.K. z [...] grudnia 1949 r. było wznowienie postępowania zakończonego tym orzeczeniem, a nie stwierdzenie nieważności decyzji. Taką formę, jak wskazał Sąd, przyjął zresztą Wojewoda Śląski, rozpoznając sprzeciw prokuratora od ww. orzeczenia (decyzją z [...] marca 2007 r. Wojewoda Śląski, na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a. stwierdził, że orzeczenie Zarządu Miejskiego w B.K. z [...] grudnia 1949 r. zostało wydane z naruszeniem prawa). Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie - uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. b oraz art. 4-6 dekretu o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego osób narodowości niemieckiej w związku z art. 101 ust. 1 lit. d rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), dalej: r.p.a., polegającą na przyjęciu, że orzeczenie Zarządu Miejskiego w B.K. mogło skutecznie pozbawić obywatelstwa polskiego osoby zmarłe oraz dziecko, które nie ukończyło 18 lata bez jednoczesnej utraty obywatelstwa polskiego obojga rodziców, - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnym stwierdzeniu, że uchybienia które wystąpiły przy wydaniu orzeczenia Zarządu Miejskiego w B.K. nie stanowią rażącego naruszenia prawa i tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wymienionego orzeczenia z [...] grudnia 1949 r. W piśmie procesowym z 22 grudnia 2009 r. R.U. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy W stanie prawnym wyznaczonym datą wydania przez Zarząd Miejski w B.K. orzeczenia pozbawiającego J.U. oraz jego małoletnich dzieci obywatelstwa Państwa Polskiego, wysiedlającego wymienione osoby z obszaru Państwa Polskiego wraz z orzeczeniem przepadku całego ich majątku na rzecz Skarbu Państwa obowiązywały przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. W świetle art. 10 rozporządzenia, przewidującego, że do oceny posiadania przez jednostkę zdolności prawnej zastosowanie mają przepisy prawa cywilnego, nie może budzić wątpliwości, iż podmiotem praw i obowiązków mogła być jedynie osoba żyjąca (art. 1 i 2 § 1 dekretu z dnia 29 sierpnia 1945 r. - Prawo osobowe /Dz. U. Nr 40, poz. 223/). W stosunku do osób interesowanych w rozumieniu art. 9 § 1 rozporządzenia, do których czynności władzy się odnosiły, mogła zatem zostać wydana decyzja rozstrzygająca o ich prawach i obowiązkach o charakterze administracyjnym pod warunkiem, że osoby te (jako strony postępowania) żyły. Jakkolwiek niektóre powojenne akty prawne, których przedmiotem było wprowadzenie sankcji w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swą przynależność do narodowości niemieckiej, jako regulacje o charakterze legi speciali, przewidywały rozstrzyganie o odpowiedzialności również osób zmarłych (art. 8 § 1 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 41, poz. 237 ze zm.), to postanowienia dekretu o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego osób narodowości niemieckiej na powyższej zasadzie nie zostały oparte. Należy przyjąć, że skutek prawny związany z brakiem zdolności prawnej strony do uczestniczenia w postępowaniu i bycia adresatem wydanego rozstrzygnięcia jest różny w zależności od tego, na jakim etapie wadliwość ta wystąpi. Skierowanie decyzji do osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania czyni decyzję nieważną, wszczęcie natomiast postępowania wobec osoby nieżyjącej czyni to postępowanie postępowaniem nieistniejącym (czynność jest bezskuteczna), a wydaną w tym postępowaniu decyzję - aktem nieistniejącym (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 47-48). W niniejszej sprawie niekwestionowane ustalenia przyjęte przez organ wskazują, że J.U. zmarł przed wszczęciem postępowania na podstawie dekretu o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego osób narodowości niemieckiej (1945 r.), co nakazywałoby traktowanie wydanego w jego sprawie orzeczenia Zarządu Miejskiego w B.K. jako decyzji nieistniejącej, w stosunku do której nie ma potrzeby stwierdzania jej nieważności w celu zniesienia wynikających z niej skutków prawnych. Wynikałoby to z faktu, że brak podmiotu, o którego sytuacji prawnej ma rozstrzygać orzeczenie, czyni decyzję pozbawiającą obywatelstwa osobę zmarłą, czy też ją wysiedlającą z terytorium Polski czynnością mającą wymiar jedynie faktyczny, a nie prawny. Nie może budzić wątpliwości, że powyższe stanowisko mogłoby zostać przyjęte na gruncie niniejszej sprawy w przypadku, gdyby sporne orzeczenie z 1949 r. sprowadzało się do określenia sytuacji prawnej osób nieżyjących. Łatwo jednakże dostrzec, że skierowana do J.U. decyzja Zarządu Miejskiego w B.K. objęła swoim zakresem również jego dzieci, w tym także składającego wniosek o stwierdzenie nieważności - osobę żyjącą w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. Jakkolwiek na rozstrzygnięcie zawarte w orzeczeniu Zarządu Miejskiego w B.K. składają się postanowienia cząstkowe określające sytuację J.U. oraz jego dzieci – R. oraz J. (H.), nie oznacza to jednak, że sporne rozstrzygnięcie nie podlega ocenie jako całość. W tym kontekście, uznać trzeba orzeczenie z [...] grudnia 1949 r. za akt istniejący, co do którego zachodzą podstawy, by usunąć go z obrotu prawnego. Rozważając kluczowe w tym miejscu zagadnienia rodzaju wadliwości, która może zostać przypisana orzeczeniu Zarządu Miejskiego w B.K., Naczelny Sąd Administracyjny wyraża stanowisko, że zaskarżony akt w zakresie jakim pozbawia obywatelstwa i wysiedla z obszaru Państwa Polskiego osoby nieżyjące (J.U. i jego syna o tym samym imieniu) oraz małoletnie dziecko (R.U.) jest nieważny. Nie może budzić wątpliwości, że czynności procesowe mogą być dokonywane jedynie wobec osób żyjących, stąd prowadzenie postępowania i skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która nie mogła mieć statusu strony, stanowi naruszenie prawa (przepisów dekretu o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego osób narodowości niemieckiej oraz rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym) w stopniu rażącym, nakazującym stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Wprawdzie omawianą wadliwość należałoby łączyć przede wszystkim z przesłanką, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., niemniej jednak decyzja skierowana do osoby zmarłej, pozbawiająca ją dotychczasowego uprawnienia oraz nakładająca na nią egzekwowalne obowiązki, jest również niewykonalna i stan ten ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej jest więc prawidłowe, skoro zarzuca ono Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni przepisów dekretu o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego osób narodowości niemieckiej w związku z art. 101 ust. 1 lit. d rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Ten ostatni przepis za nieważne traktował decyzje oczywiście i niewątpliwie niewykonalne. Sposób postrzegania omawianej wadliwości na gruncie rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym Sąd powinien wziąć pod uwagę przy dokonywaniu oceny rodzaju oraz stopnia naruszenia prawa, jakiego się dopuścił organ administracji, prowadząc postępowanie w stosunku do osób nieżyjących. W kontekście formułowanego przez skarżącego zarzutu, zgodzić się należy z poglądem uznającym orzeczenie Zarządu Miejskiego w B.K. za nieważne z tego względu, że objęte nim zostało dziecko, które nie ukończyło 18 lat w sytuacji, gdy nie doszło do jednoczesnej utraty obywatelstwa polskiego przez oboje rodziców (art. 2 ust. 1 pkt b dekretu). Z uwagi na to, że w stosunku do R.U. nie można mówić o wystąpieniu żadnego z warunków pozbawienia obywatelstwa, wskazanych w przywołanym przepisie, orzeczenie o pozbawieniu skarżącego obywatelstwa Państwa polskiego wbrew jednoznacznej treści przepisu prawa, stanowi działanie bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest błędne, albowiem wbrew poglądowi Sądu I instancji okoliczność dotycząca terminu, kiedy organ dowiedział się o prowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji w stosunku do osoby zmarłej pozbawiona jest jakiegokolwiek znaczenia. W przypadku nieistnienia podmiotu postępowania, o obowiązkach którego organ mógłby orzec, nie ma znaczenia to, czy organ administracji prowadzący postępowanie ponosi winę za zaniedbania wynikające z posłużenia się niepełnymi (błędnymi) ustaleniami faktycznymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w powyższej sytuacji dopatruje się wyjścia na jaw "istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję" (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), gdy tymczasem ta kategoria prawna odnosi się do wystąpienia w sprawie zdarzeń o zupełnie odmiennym charakterze. Wbrew ocenie Sądu, organ nie może uwolnić się od zarzutu niedopuszczalnego rozstrzygnięcia o sytuacji prawnej osoby zmarłej poprzez dowodzenie, że spór o podstawę wydania decyzji powinien zostać rozpoznany w postępowaniu wznowieniowym. Powyższe twierdzenie w całości pomija bowiem to, że analizowana wada decyzji ma charakter materialny, tkwi więc nie tyle w procesie jej wydawania, co w niej samej. Z przedstawionych przyczyn jako błędny traktować trzeba pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym we wznowionym postępowaniu - w przypadku zaistnienia sytuacji polegającej na wydaniu decyzji w stosunku do osoby zmarłej - w pierwszym etapie badaniu podlegałby fakt wystąpienia przesłanki wznowienia, w drugim zaś - określeniu podlegałby "wpływ" śmierci strony na możliwość odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę Gminy B. na podstawie art. 188 p.p.s.a. Rozpoznając skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wbrew stanowisku Gminy B., organ administracji w zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej naruszeń, jakich się dopuścił Zarząd Miejski w B.K., wydając kontrolowane orzeczenie z [...] grudnia 1949 r. Z przedstawionych już wcześniej powodów nie można zaaprobować stanowiska strony skarżącej wskazującej na instytucję wznowienia postępowania, jako tryb właściwy do wzruszenia spornego orzeczenia. Usprawiedliwionych podstaw nie zawiera również pogląd przyjmujący, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ nadzoru zobowiązany był do zbadania przesłanek wznowieniowych. Stwierdzenie nieważności orzeczenia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, bez odniesienia się przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do pozostałych przesłanek nieważności decyzji, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, jeżeli się uwzględni, że przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w istocie obejmuje wszystkie podstawy nieważności wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 k.p.a. Ich zindywidualizowanie poprzez wyszczególnienie przez ustawodawcę odrębnych kategorii rażącego naruszenia prawa, jak się wskazuje w piśmiennictwie, ma na celu jedynie przeciwdziałanie ich pomijaniu, które możliwe byłoby przy zbyt szerokim określeniu podstaw nieważności decyzji (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 148). Ustalenia poczynione przez Sąd I instancji w odniesieniu do kwestii posiadania przez R.U. interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie są prawidłowe. Mając na uwadze datę śmierci J.U. (1945 r.), wątpliwości budzić musi jedynie stanowisko Sądu, że kwestie majątkowe związane ze spadkobraniem po zmarłym ojcu regulowały art. 924 i 925 kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. XVIII dekretu z 8 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 329 ze zm.), w sprawach spadkowych zastosowaniu podlegało prawo obowiązujące w chwili śmierci spadkodawcy, o ile przepisy tego dekretu nie stanowiły inaczej. Na tej samej zasadzie oparła się przywołana przez Sąd I instancji regulacja, co wynika z treści art. LI ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 94 ze zm.). O zwrocie kosztów postępowania od Gminy B. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.