II SA/Lu 644/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Prezydent Miasta - po kolejnym rozpatrzeniu sprawy - ustalił na rzecz A. Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie warunki zabudowy dla inwestycji, przewidzianej do realizacji na nieruchomości położonej w L. przy ul. P. ... (P. 7a) działki nr ... , obr. ..., polegającej na realizacji zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej oraz zjazdów z dróg publicznych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na skutek wyroku WSA w Lublinie z dnia 13 listopada 2008 r. (II SA/Lu 512/08) uchylającego wcześniej wydaną decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, organ uwzględniając stanowisko Sądu ponownie, w oparciu o § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczył wokół działek budowlanych, których dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzona analiza obszaru określiła możliwości realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji. Ustalając wymagania dotyczące nowej zabudowy organ wskazał, iż linie zabudowy określono zgodnie z załącznikiem graficznym. Odnośnie wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działek stwierdził, iż wartość ta nie powinna przekraczać 38% przy jednoczesnym zachowaniu 30% powierzchni biologicznie czynnej. Wysokość planowanego obiektu ustalił na III-V kondygnacji naziemnych, a maksymalnie 18 m dla wyodrębnionych budynków. Ponadto organ ustalił szerokość elewacji frontowej wynoszącej maksymalnie 39 m oraz dopuszczalne przekrycie dachowe jako wielopołaciowe o spadkach do 30% z dopuszczeniem przekrycia płaskiego lub mansardowego. Jednocześnie organ zaznaczył, iż pomieszczenia garażowe należy projektować w kondygnacjach podziemnych i przyziemiu obiektów z wykluczeniem realizacji wjazdów bramowych do indywidualnych pomieszczeń garażowych w fasadach wzdłuż ul. P. Ustalono także, że obsługa komunikacyjna działek odbywać się będzie od ul. P. i P. oraz, że planowana inwestycja winna zapewniać miejsca parkingowe dla samochodów w ilości min. 1 miejsce na 1 mieszkanie i 1 miejsce parkingowe na 25 m2 powierzchni użytkowej usług. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. L. wskazując, iż decyzja została opracowana niezgodnie z zasadami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ponadto - zdaniem odwołującego - organ nie uwzględnił zaleceń zawartych w wyroku WSA z dnia 13 listopada 2008 r. oraz w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podniósł również, iż w treści sporządzonej analizy widnieje zapis, iż "odstępuje się od ustalenia szerokości elewacji frontowej..." podczas gdy w zaskarżonej decyzji przyjęto szerokość elewacji frontowej na 39 m. Ponadto w analizie nie ma zawartych żadnych danych szczegółowych potwierdzających prawidłowość wyliczenia średniej powierzchni zabudowy. Nie jest także określone, o której elewacji frontowej jest mowa, gdyż za front działek można przyjąć zarówno ul. P. jak i ul. P., bowiem wjazd na działki dopuszczono z obu tych ulic równorzędnie. Ponadto niewłaściwie ustalono wysokość zabudowy oraz zupełnie nie określono wysokości i kierunku głównej kalenicy dachu do frontu działki. Także mylnie oznaczono działki, gdyż wskazano dz. nr [...] a powinno być [...]. Z tych względów odwołujący wniósł o uchylenie wydanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] po rozpatrzeniu wniesionego odwołania orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji poprzedziła analiza urbanistyczna przeprowadzona przez uprawnionego architekta, która wykazała, że teren inwestycji spełnia wymagania art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na zarzuty odwołania, Kolegium podniosło, iż odstąpienie w analizie uwarunkowań i możliwości zagospodarowania terenu od ustalenia szerokości elewacji frontowej jest zgodne z prawem. Pozwala na to § 6 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, iż dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Chybiony jest również zarzut, iż nie wiadomo, o której elewacji frontowej jest mowa w decyzji. Jak wskazało Kolegium jest nią elewacja od strony ul. P. Nadto w pkt 3 lit. d konkretnie określono wysokość budynku na poziomie III-V kondygnacji nadziemnych, a maksymalnie 18 m dla wyodrębnionych budynków/segmentów. Niezasadny jest również zdaniem organu zarzut dotyczący wadliwego ustalenia przekrycia budynku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł J. L. Powtarzając zarzuty odwołania wskazał, iż pomiędzy analizą a treścią decyzji zachodzi rozbieżność w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej działki. Zaskarżona decyzja nie zawiera wskazania, z której ulicy ustala się główny wjazd, a co za tym idzie, gdzie ma się znajdować główna elewacja frontowa inwestycji. Niejednoznaczne i nieprawidłowe są także ustalenia dotyczące wysokości projektowanej zabudowy. Zawarty w pkt 3d decyzji zapis dotyczący wysokości zabudowy odnosi się do obiektów lub wyodrębnionych budynków odwołując się do rzędnych bezwzględnych budynków sąsiednich, podczas gdy przepisy mówią, iż ustalenia te powinny być podane w konkretnej wysokości dotyczącej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zdaniem skarżącego w zaskarżonej decyzji nie określono także wysokości i kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki dopuszczając w zasadzie dowolność stosowanych przekryć, ich układu i rozwiązań. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna albowiem przy rozstrzygnięciu sprawy dopuszczono się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja wydana została po uprzednim uchyleniu, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 512/08, ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia ... maja 2008 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia ... lutego 2008 r. ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Powyższe ma istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, bowiem stosownie do brzmienia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem Sąd w niniejszej sprawie był zobowiązany w pierwszej kolejności do zbadania czy organ ponownie rozpoznając sprawę zastosował się do oceny i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 listopada 2008 r. W tych to ramach dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i dokonując zestawienia ocen prawnych i wytycznych Sądu z treścią zaskarżonej decyzji, należało dojść do wniosku, iż w ponownym postępowaniu nie uwzględniono w całości tych ocen i wytycznych. W powołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał szczegółowej i wyczerpującej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu dotyczącym ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy dla określonego terenu. Określił, jak powinna być ukształtowana taka decyzja oraz jakie powinna zawierać ustalenia i co powinno stanowić ich podstawę. Tymczasem organy ponownie ferując rozstrzygnięcie w sprawie jedynie w części zastosowały się do wskazówek zawartych w uzasadnieniu przywołanego wyroku. Nie mniej jednak należy wskazać, iż na uznanie zasługuje ponownie sporządzona stosownie do wytycznych Sądu analiza urbanistyczna w formie graficznej i opisowej. Jej szczegółowa treść zawierająca wszystkie niezbędne wskaźniki dotyczące zabudowy istniejącej i otaczającej planowany do zainwestowania teren, w jednoznaczny sposób dowodzi o istnieniu przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) warunkujących wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego na wskazanym terenie przedsięwzięcia. Kwestiami spornymi w sprawie okazują się być jedynie ustalone przez organ niektóre z poszczególnych wskaźników planowanej zabudowy uszczegółowione odpowiednio w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). I tak stosownie do treści § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy winna określać szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki. Jest to element niezbędny każdej decyzji tego typu, a ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku powinno być wyznaczone w sposób konkretny. Przede wszystkim jednak, skoro przepis odnosi się do szerokości elewacji frontowej, a nie tylnej lub bocznej projektowanego budynku, to z treści decyzji o warunkach zabudowy winno jednoznacznie wynikać, gdzie znajduje się front działki. Pojęcie to definiuje rozporządzenie wskazując, iż front działki w rozumieniu przepisów rozporządzenia oznacza część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5). Natomiast w niniejszej sprawie treść decyzji organu pierwszej instancji utrzymanej w mocy przez zaskarżoną decyzję nie wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, którą część działki uznano za frontową. Jakkolwiek ze sporządzonej na potrzeby postępowania części graficznej analizy można przypuszczać - uwzględniając promień wyznaczonego obszaru analizowanego - iż front działki w niniejszej sprawie stanowi ta część obszaru inwestycji, która przylega do ulicy P., jednakże element ten powinien jednoznacznie wynikać z treści decyzji, co jest wymagane szczególnie w sytuacji, gdy wjazd na działki objęte wnioskiem został zaprojektowany z dwóch stron przylegających do dróg publicznych. Ponadto zastrzeżenia Sądu wywołuje zawarty w części tekstowej analizy zapis, iż "z uwagi na dysproporcje w szerokości działek przylegających do ul. P., co samo w sobie ogranicza dopuszczalną rozpiętość obiektów sytuowanych wzdłuż pasa drogowego i wyraźną różnicę pomiędzy rozpiętością terenu wnioskowanej inwestycji, a rozpiętością sąsiednich działek przyległych do pasa drogowego - odstępuje się od ustalenia szerokości elewacji frontowej dla obiektu projektowanego na wnioskowanym terenie, zastrzegając potrzebę opracowania analizy widokowej oraz uzasadnienia wybranego wariantu zabudowy w kontekście walorów krajobrazowych". Odnosząc się do powyższego zapisu wskazać należy, iż nie znajduje on żadnego uzasadnienia prawnego. Już bowiem w przywołanym wyżej wyroku Sąd wyjaśnił, iż niedopuszczalnym jest przenoszenie ustaleń dotyczących kształtu planowanej inwestycji do etapu wykonania projektu budowlanego. Tym samym niedopuszczalne jest uzależnianie ustalenia szerokości elewacji frontowej inwestycji od wyników zaplanowanej do opracowania w przyszłości analizy widokowej. Jakkolwiek w decyzji (pkt 3c) wskazano, iż szerokość elewacji frontowej nie powinna przekraczać 39 m (co wynika z analizy otaczającej zabudowy), to niedopuszczalnym jest istnienie rozbieżności pomiędzy treścią decyzji a analizą stanowiącą jej podstawę. W ocenie Sądu parametry ustalone w analizie i następnie zawarte w decyzji, wyznaczające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem nie powinny wywoływać rozbieżności interpretacyjnych w szczególności u projektanta sporządzającego projekt budowlany jak również u organu architektoniczno-budowlanego owy projekt zatwierdzającego, który to organ udzielając pozwolenia na budowę związany jest treścią decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). W kontrolowanej decyzji zabrakło również prawidłowego określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W tym zakresie wskazać należy, iż zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wskazując na powyższy przepis, Sąd jeszcze raz podkreśla, iż zawiera on normatywną treść, która powinna być wypełniona w decyzji o warunkach zabudowy. Jego wykładnia gramatyczna nakazuje jednoznacznie przyjąć, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinna być ściśle określona w decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem określonego w rozporządzeniu nazewnictwa. Dlatego też zastąpienie pojęcia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pojęciem "wysokość projektowanej zabudowy" należy uznać za niezgodne z przywołanym przepisem rozporządzenia. Ponadto niedopuszczalne jest określenie omawianej wysokości opisowym stwierdzeniem zawartym w kwestionowanej decyzji -"na poziomie nie przekraczającym rzędnej bezwzględnej – górnej krawędzi elewacji szczytowej, budynku znajdującego się na działce nr ... przy ul. P. ...". Należy tę wysokość określić konkretnie w metrach. Nie znajduje również uzasadnienia prawnego ustalanie wysokości "dla wyodrębnionych budynków/segmentów", jak to uczynił organ w decyzji. Przepis dotyczący określenia wysokości dotyczy bowiem wyłącznie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsy lub attyki, a nie wysokości wyodrębnionych budynków/segmentów. W związku z tym organ uprawniony jest do określenia jedynie wysokości tych elementów obiektu budowlanego. Określenie konkretnych wymagań również w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Dlatego decyzja o warunkach zabudowy powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających. Idąc dalej wskazać należy, iż niewłaściwie również została określona dopuszczalna forma przekrycia planowanej inwestycji. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu zawierająca ustalenia w zakresie kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Mając to na uwadze wskazać należy, iż również tu ustawodawca nie dopuścił możliwości wyboru konstrukcji przekrycia na podstawie analizy krajobrazowej inwestycji dołączonej do projektu budowlanego. Miarodajny wyłącznie winien być układ konstrukcyjny dachów występujących na obszarze analizowanym. Sporządzona analiza w omawianym zakresie wskazuje, iż geometria dachów istniejących budynków jest różna - od płaskich do spadzistych o spadku połaci rzędu ok. 30° i mansardowych. Uwzględniając powyższe dopuszczalny jest wybór przez inwestora występującego w obszarze analizowanym rodzaju przekrycia dachowego. Dopuszczając jednak taką możliwość organ obowiązany jest już w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowo określić parametry dla każdego dopuszczalnego rodzaju przekrycia dachowego. O ile problem ten nie występuje przy wyborze przekrycia płaskiego, o tyle dopuszczając przekrycie wielospadowe jak i mansardowe organ powinien określić nie tylko takie parametry jak kąt nachylenia połaci dachowych ale również wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Tych elementów zaskarżona decyzja jest pozbawiona. Brak w decyzji wymaganych konkretnych rozstrzygnięć odnośnie parametrów nowej zabudowy, będących istotnym elementem zapewnienia ładu przestrzennego, wraz z wynikającym z analizy uzasadnieniem przyjętych rozwiązań jak również określenie ich w sposób nie odpowiadający obowiązującym przepisom prawa stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie tego typu naruszenia musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd decyzji utrzymującej w mocy wadliwe rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne. Z uwagi na potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji. Konkludując jeszcze raz należy wskazać, iż przepisy omawianego rozporządzenia zawierają bezwzględnie wiążące reguły postępowania przy określeniu wymagań, które powinny być następnie wprowadzone do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Określenie konkretnych wymagań ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Pamiętać przy tym trzeba, że ustalając warunki zabudowy dla projektowanej zabudowy – wymagania dotyczące tej zabudowy powinny być określone w sposób jednoznaczny, gdyż decyzja ta stanowi w istocie promesę uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja administracyjna z istoty swej powinna być tak sformułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia i nie stwarzała możliwości dowolnej i nieograniczonej wykładni jej treści. Tego warunku decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia ... marca 2010 r. nie spełniała w stopniu wystarczającym. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku – orzekające o czasowej niewykonalności uchylonych decyzji, oparte zostało na przepisie art.152 ww. ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni zawarte w treści uzasadnienia wskazania Sądu i na podstawie ponownie dokonanej oceny całokształtu sprawy wyda decyzję odpowiadającą wymogom prawa materialnego i procesowego. Ponadto organ ponownie ustali krąg stron postępowania oraz wyjaśni różnice dotyczące ustalenia stron postępowania w niniejszym postępowaniu i postępowaniu prowadzonym z wniosku D. S. dotyczącym takiej samej inwestycji zaplanowanej do zrealizowania na tym samym obszarze. Warunki zabudowy ustalone na wniosek D. S. były przedmiotem postępowania w sprawie sygn. akt II SA/Lu 643/10 tut. Sądu. W obu tych sprawach z niezrozumiałych względów częściowo odmiennie określono krąg stron postępowania.