I OSK 883/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1277/10 w sprawie ze skargi W. G., K. Z., S. L., B. W. i K. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1277/10 oddalił skargę W. G., K. Z., S. L., B. W. i K. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia [...] marca 1957 r. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele Zakładów [...] "Z." w K. parcela I. kat. [...] o pow. [...]m2, obj. Iwh [...] cd. kw [...], b. gm. kat. Z. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpili W. G., K. Z., S. L., B. W. oraz K. C. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Starosta Krakowski orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. [...], b. gm. kat. Z. Na skutek wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. [...] b. gm. kat. Z. W uzasadnieniu podniesiono, że w dacie wywłaszczenia parceli I. kat. [...], jej współwłaścicielkami były: A. z D. G. w 3/4 cz., M. R. w 1/16 cz. oraz I. R. w 3/16 cz. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa - Podgórza w Krakowie Wydział l Cywilny z dnia 6 lutego 1991 r. sygn. akt. l Ns 24/9I/P spadek po A. G. nabył syn spadkodawczyni W. G., natomiast pozostali wnioskodawcy nie są spadkobiercami A. G. Ponadto do akt sprawy zostało złożone postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa - Podgórza w Krakowie Wydział l Cywilny sygn. akt l Ns 206/07/P zezwalające W. G. do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości także imieniem nieznanej z miejsca pobytu I. R. Odnośnie M. R. - matki I. R., wywiedziono, że skoro urodziła się w XIX wieku to z całą pewnością nie żyje. Z treści postanowienia Sądu Rejonowego wynika upoważnienie dla W. G. do wystąpienia z wnioskiem o zwrot także w imieniu nieznanej z miejsca pobytu I. R., jednakże dotyczy ono wyłącznie części działki nr [...]. W sprawie zwrotu działki [...] prowadzone jest odrębne postępowanie pod sygnaturą [...], natomiast postanowienie Sądu Rejonowego nie zawiera upoważnienia dla W. G. do wystąpienia z takim wnioskiem w imieniu nieznanej z miejsca pobytu I. R., w zakresie dotyczącym części działki nr [...]. Za nietrafną organ uznał argumentację, iż z uwagi na okoliczność, iż M. R. z pewnością nie żyje, to zawarte w piśmie Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Krakowie z dnia 4 marca 2009 r. wezwanie do uzupełnienia wniosku o oświadczenia M. R. i I. R. o dołączeniu się do wniosku o zwrot nieruchomości, jest nieuzasadnione. W polskim systemie prawnym następstwo prawne po zmarłych osobach ustalane jest bowiem tylko i wyłącznie w formie postanowienia o nabyciu praw do spadku po konkretnym spadkodawcy, a zgodnie z art. 1025 § 2 k.c. domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą. Stosownie do przepisu art. 925 k.c. spadkobierca, z chwilą śmierci spadkodawcy, nabywa z mocy prawa ogół praw i obowiązków należących do spadku. Może jednak pozostać niewiadome, komu i w jakim zakresie przypadł spadek, zwłaszcza, że może on przejść na mocy testamentu na osobę nie powiązaną ze spadkodawcą więzami krwi lub powinowactwa. Stąd postanowienie stwierdzające nabycie praw do spadku ma istotne znaczenie w każdym postępowaniu, które wymaga tego dokumentu, gdyż zgodnie z art. 1027 k.c. jest ono jedynym dowodem legitymującym materialnie spadkobiercę. Takim postępowaniem jest niewątpliwie postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wobec powyższego brak zgody wszystkich poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości lub wszystkich ich spadkobierców na jej zwrot, w świetle zapisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi negatywną przesłankę zwrotu tej nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego w części orzekającej o odmowie zwrotu – części działki nr [...] – wnieśli W. G., K. Z., S. L., B. W. i K. C. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji zarzucili naruszenie prawa a w szczególności prawa procesowego wobec braku należytego reprezentowania I. oraz M. R., co skutkuje nieważnością postępowania, a także interesu prawnego skarżących. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że fakt, iż w postępowaniu nie brały udziały wszystkie podmioty, które winny w sprawie być stronami nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania a może stanowić podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt, 4 k.p.a.). Wprawdzie fakt istnienia ewentualnej przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego nie wyklucza zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji, ale tylko wtedy gdy decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Brak należytego reprezentowania I. oraz M. R. stanowi okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że regulacja art. 136 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przesądza o tym, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości może wystąpić poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, co oznacza, że wniosek musi pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli (współwłaścicieli), bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to, że uprawnienie przysługuje łącznie wszystkim współwłaścicielom (lub ich spadkobiercom), interes prawny mają łącznie wszyscy i wszyscy oni stanowią jedną i tę samą stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tylko łącznie wszyscy mogą żądać wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu. Podmioty te są stroną postępowania, a oprócz nich, winny w nim brać udział także te podmioty, którym w chwili rozstrzygania sprawy o zwrot nieruchomości, przysługuje do niej tytuł prawno-rzeczowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. G., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mogą wystąpić jedynie wszyscy poprzedni współwłaściciele lub ich spadkobiercy łącznie; 2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", albowiem Sąd I instancji dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej i całego postępowania, pominął w tejże kontroli fakt naruszenia przez organy przepisów prawa, które nie były zarzucane w skardze, jednakże winny być zauważone, tj.: a) art. 136 ust. 2 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem organy administracyjne rozpatrujące sprawę, po powzięciu w toku sprawy informacji o niewykorzystaniu nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie zawiadomiły poprzednich właścicieli o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, a w szczególności nie zawiadomiły I. R. i M. R. o przysługującym im prawie, a tym samym dopuściły się naruszenia zasad postępowania administracyjnego w postaci art. 6, 7, 8, 9 oraz art. 11 k.p.a.; b) art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że przedmiotem zwrotu nie może być udział nieruchomości – w sytuacji gdy brak jest legalnych definicji użytych w zaskarżonym przepisie, zaś oparcie dla takiego stanowiska stanowią jedynie inne orzeczenia sądów administracyjnych, a tym samym dopuścił się naruszenia zasad postępowania administracyjnego w postaci art. 6, 7, 8, 9 oraz art. 11 k.p.a.; c) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż wniosek skarżącego o zwrot nieruchomości z powodu wezwania do uzupełnienia braków formalnych, a następnie nieuzupełnienie tychże braków przez skarżącego winien zostać pozostawiony bez rozpoznania przez organ I instancji, a nie rozpoznany merytorycznie, w przeciwnym bowiem wypadku organ wszczynając postępowanie i rozpoznając wniosek winien zastosować art. 34 ust. 1 k.p.a. celem wyznaczenia przedstawiciela dla osoby nieobecnej – I. R. i M. R., a tym samym dopuścił się naruszenia zasad postępowania administracyjnego w postaci art. 6, 7, 8, 9 oraz art. 10 § 1 k.p.a.; d) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że organ II instancji pomimo naruszenia przez organ I instancji art. 64 § 2 k.p.a. uchylił decyzję, a następnie orzekł co do istoty sprawy, a tym samym dopuścił się naruszenia zasad postępowania administracyjnego w postaci art. 6, 7, 8, 9 oraz art. 10 § 1 k.p.a.; e) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż organ II instancji po powzięciu informacji o wszczęciu przez skarżącego postępowania sądowego celem uzyskania zgody na złożenie wniosku imieniem I. R. nie zawiesił postępowania w sprawie do czasu jego prawomocnego rozstrzygnięcia, a tym samym dopuścił się naruszenia zasad postępowania administracyjnego w postaci art. 6, 7, 8, 9 oraz art. 10 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art., 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w sytuacji gdy wywłaszczona nieruchomości stanowi współwłasność osób wywłaszczonych lub ich spadkobierców wniosek z żądaniem zwrotu nieruchomości musi zostać złożony przez wszystkich wywłaszczonych współwłaścicieli lub ich spadkobierców (współuczestnictwo materialne). Brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli lub ich współspadkobierców wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Zarazem oznacza to, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić tylko na rzecz wszystkich wywłaszczonych właścicieli lub ich spadkobierców, a więc osób, które pod tytułem ogólnym przejęły majątek byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Taki sens ww. przepisu art. 136 ust. 3 nie budzi wątpliwości na gruncie wykładni językowej. Przy czym tytuł prawny do nieruchomości powinien przysługiwać tym wszystkim osobom w dacie zgłoszenia żądania (vide: wyroki NSA z 5 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 2217/98 LEX nr 53398). Wywłaszczona nieruchomość stanowiła współwłasność A. G. w 105/128 częściach, M. R. - w 5/128 częściach i I. R. - w 10/128 częściach. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt I Ns 206/07/P, W. G. został upoważniony do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w imieniu nieznanej z miejsca pobytu I. R. c. J. i M. ale tylko co do działki [...] podczas gdy przedmiotem tego postępowania jest działka nr ew. [...]. Mając na uwadze datę urodzenia M. R. nie ulega wątpliwości, że była współwłaścicielka nieruchomości nie żyje. Okoliczność ta nie zwalniała jednak wnioskodawcy z obowiązku złożenia postanowienia stwierdzającego nabycie prawa do spadku po M. R., bowiem kto jest spadkobiercą rozstrzyga sąd cywilny w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku. Spadek zaś można nabyć z mocy ustawy lub testamentu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wniosek o zwrot nieruchomości nie pochodził od wszystkich współwłaścicieli (brak wniosku I. R. ewentualnie spadkobierców byłych współwłaścicieli) co uzasadnia odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest także nieuzasadniony. Artykuł 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W orzecznictwie podkreśla się, że owa "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. akt OPK 14/96, ONSA 1997, z. 1, poz. 11). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie stanowi konieczność ustalenia wszystkich współuprawnionych do złożenia żądania w tym przedmiocie, tj. osób, które w dacie złożenia wniosku powinny wykazać się tytułami prawnymi do nieruchomości (w sytuacji spadkobierców - postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku po poprzednich jej właścicielach lub aktami poświadczenia dziedziczenia). Jak wskazano na wstępie, z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinni wystąpić wszyscy właściciele (współwłaściciele) lub ich spadkobiercy (współspadkobiercy) i z ich udziałem to postępowanie powinno się toczyć, przy czym tytuł prawny do nieruchomości powinien przysługiwać tym wszystkim osobom w dacie zgłoszenia żądania. Także zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. jest nieuprawniony. Brak wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszystkich uprawnionych, o których mowa w art. 136 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi braków formalnych podania, o jakich mowa w art. 64 § 2 k.p.a., których nieusunięcie prowadziłoby do czynności materialno-technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania, albowiem ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony (osób uprawnionych na podstawie przepisów prawa materialnego), następuje w decyzji kończącej sprawę w danej instancji - art. 104 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 P.p.s.a. skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.