V SA/Wa 1877/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności na zalesienie gruntów rolnych; oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez I. G. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. o numerze [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] grudnia 2008 r. o przyznaniu stronie płatności za zalesianie gruntów rolnych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] lipca 2006 r. I. G. wystąpił do Kierownika BP ARiMR w C. z wnioskiem o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2006 deklarując we wniosku trzy działki ewidencyjne o łącznej powierzchni [...] ha. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania wnioskowanej płatności, jednak po rozpoznaniu odwołania strony Dyrektor [...] OR ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...] grudnia 2006 r. na wniosek strony organ I instancji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania z uwagi na konieczność jednoznacznego ustalenia współwłaścicieli gospodarstwa, którzy mogliby złożyć oświadczenie o wyrażeniu zgody na zalesienie gruntów. Na wniosek strony Kierownik BP ARiMR wydał w dniu [...] grudnia 2008 r. postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W dniu [...] grudnia 2008 r. Kierownik BP ARiMR w C. wydał postanowienie o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, a w dniu [...] grudnia 2008 r. organ ten wydał decyzję o przyznaniu wnioskodawcy płatności z tytułu: - wsparcia na zalesianie w wysokości [...] zł, - premii pielęgnacyjnej w wysokości [...] zł, - premii zalesieniowej w wysokości [...] zł. Następnie zawiadomieniem z dnia 2 grudnia 2009 r. strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika BP ARiMR w C. z dnia [...] grudnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor Pomorskiego OR ARiMR stwierdził nieważność decyzji Kierownika BP ARiMR w C. z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. z 2003 r., nr 229, poz. 2273 ze zm.) – dalej "ustawa PROW". Od powyższej decyzji I. G. wniósł odwołanie. Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Dyrektora [...] OR ARiMR. Uzasadniając rozstrzygnięcie tej treści przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Z takim naruszeniem mamy zaś do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na przepisy stanowiące podstawę przyznawania płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych w roku 2006. W tym zakresie wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy PROW szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na działalność rolniczą prowadzoną z tytułu zalesiania oraz przestrzenny zasięg wdrażania tego działania określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 73, poz. 657, ze zm.) oraz przepisy unijne, w szczególności rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. WE L 153 z 30.04.2004 r.) oraz rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE L 141 z 30.04.2004 r.). Prezes ARiMR podkreślił następnie, że zgodnie z art. 5 ust. 3a ustawy PROW pomoc z tytułu zalesiania jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość złotych w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do 30 czerwca 2008 r. W przedmiotowej sprawie Kierownik BP ARiMR przyznał wnioskodawcy płatności z tytułu zalesiania na rok 2006 w dniu [...] grudnia 2008 r., pomimo tego, iż przepisy nie zezwalały na przyznanie płatności w tym terminie. Powyższe - w ocenie Prezesa ARiMR - uzasadniało stwierdzenie przez Dyrektora [...] OR ARiMR nieważności ww. decyzji Kierownika BP ARiMR ze względu na rażące naruszenie przez ten organ dyspozycji wynikającej z art. 5 ust. 3a ustawy PROW. Prezes ARiMR wskazał przy tym, że ww. przepis został wprowadzony do ustawy PROW ustawą z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64, poz. 427 z późn. zm.), a jego zastosowanie nie zostało ograniczone żadnymi przepisami przejściowymi, w związku z czym do sprawy nie zakończonej do jakiej należała sprawa wnioskodawcy, przepis ten również znajdował zastosowanie. Ponadto organ stwierdził, że beneficjent powinien znać przepisy prawa regulujące jego uprawnienia i obowiązki. Równocześnie organ wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005, kwalifikowane w ramach budżetu EFRROW mogą być jedynie te wydatki, które związane są ze zobowiązaniami podjętymi w ramach PROW na lata 2004-2006. Realizacja zobowiązań podjętych w minionym okresie programowania, może zostać zatem sfinansowania z budżetu EFRROW, jedynie w przypadkach, w których wydanie decyzji administracyjnej, które jest równoznaczne z podjęciem zobowiązania nastąpiło w wyżej wskazanym, wynikającym z ww. ustawy PROW terminie. W przedmiotowym przypadku nie można zaś mówić o podjęciu zobowiązania w ramach PROW na lata 2004-2006, ponieważ decyzja administracyjna przyznająca wnioskodawcy płatność została wydana w dniu [...] grudnia 2008 r. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że płatności z tytułu zalesiania stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej i mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i wspólnotowe tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Wspólnotę. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść, jak i niekorzyść producenta rolnego stanowią rażące naruszenie prawa, będące przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. G. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] maja 2010 r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia [...] lutego 2010 r. W skardze zawarto zarzuty: - naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 3a ustawy PROW poprzez jego błędne zastosowanie, - naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż decyzja Kierownika BP ARiMR w C. z dnia [...] grudnia 2008 r. została wydana z rażącym naruszaniem prawa. Uzasadniając skargę podniesiono, że skarżący już w dniu [...] lipca 2006 r. wystąpił do Kierownika BP ARiMR w C. z wnioskiem o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych za 2006 rok. W trakcie toczącego się postępowania skarżący spełnił też wszystkie, wymagane warunki niezbędne do uzyskania tej płatności. Ponadto do czasu wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nikt z pracowników ARiMR nie informował skarżącego o zmianie przepisów prawa, która mogłaby mieć wpływ na zakres jego praw, do czego organ był obowiązany na podstawie art. 9 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podkreślono ponadto, że art. 5 ust. 3a dodany został do ustawy PROW przez art. 42 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i zaczął obowiązywać z dniem 11 kwietnia 2007 r. Należy zatem uznać, iż może on mieć zastosowanie wyłącznie do postępowań zainicjowanych wnioskiem złożonym po tej dacie, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Niezależnie od powyższego uzasadniając zarzut naruszenia przepisów procesowych skarżący wskazał, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ponadto dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. Z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna. Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej decyzji i ustosunkowaniem się do podniesionych w skardze zarzutów przypomnieć należy, iż przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. przyznającej płatność na zalesianie wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. . W decyzjach stwierdzających nieważność przyjęto, że przyczyną nieważności było rażące naruszenie prawa – przepisu art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm ) dalej: "ustawa PROW", zgodnie z którym pomoc z tytułu zalesiania jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość złotych w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do 30 czerwca 2008r. Tymczasem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. przyznał I. G. w dniu [...] grudnia 2008r. płatność z tytułu zalesiania na rok 2006, pomimo, że przepisy nie zezwalały już na przyznanie tej płatności. Sąd podziela pogląd organów orzekających w sprawie nieważności, iż doszło do rażącego naruszenia prawa przy przyznaniu wnioskodawcy płatności na zalesianie. Zgodnie z jednolitą wykładnią dotyczącą przesłanki nieważności wynikającej z art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty i bezsporny, nie stwarzający podstaw do odmiennej wykładni, został naruszony przepis prawa. W wyroku z 27.10.2003r. (sygn. akt IVSA 905/2002) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1k.p.a. jest takie naruszenie normy prawa obowiązującego, która jest na tyle wyraźna, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych." Treść art. 5 ust. 3a ustawy PROW stanowi wprost, że pomoc w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich, ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r." Treść przepisu jest jednoznaczna, a zawarty w nim termin o charakterze terminu prawa materialnego, jest nieprzekraczalny i nieprzywracalny. Tego rodzaju terminy materialne, przewidziane dla organów do wydania decyzji występują również w innych przepisach np. w kodeksie postępowania administracyjnego i są to terminy: do uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 146 § 1) i stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 §2) [Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B.Adamiak, J.Borkowski. Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004 str. 323]. Wydanie decyzji po upływie wyraźnie przewidzianego w przepisach terminu do jej wydania, zdaniem sądu stanowi rażące uchybienie prawa i wypełnia przesłankę z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym Sąd nie uznał za zasadne zarzutów skargi wskazujących na naruszenie przez organ prawa materialnego – art. 5 ust. 3a ustawy PROW, ani przepisów o charakterze procesowym – art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. Nie jest również zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ust. 3a ustawy PROW, z tym uzasadnieniem, że jak wskazuje skarżący - przepis ten nie miał do niego zastosowania, albowiem został dodany przez art. 42 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.2007, nr 64 poz. 427) i zaczął obowiązywać z dniem 11 kwietnia 2007r. Nie mógł mieć zatem, zdaniem skarżącego, zastosowania do postępowań zainicjowanych wnioskami o udzielenie pomocy, złożonymi przed tą datą. Należy podzielić stanowisko organu, iż ustawa z 11 kwietnia 2007r. nie ograniczała zastosowania dodanego do ustawy PROW przepisu art. 5 ust. 3a żadnymi przepisami przejściowymi (np. takim, który stanowiłby, że do spraw wszczętych, a niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe), zatem zgodnie z zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej, przepis ten miał również zastosowanie do niezakończonej merytorycznie sprawy skarżącego. Ograniczenie czasowe wydania decyzji przyznających pomoc do wszystkich spraw niezakończonych było skutkiem zobowiązań RP wynikających z udzielania pomocy ze środków unijnych. Mianowicie, zgodnie z art. 4 ust 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U.UE.L.06.243.6) państwa członkowskie, dla PROW 2004 – 2006 mogą podejmować zobowiązania i dokonywać płatności do końcowego terminu kwalifikowalności wydatków, określonego w decyzjach zatwierdzających wsparcie Wspólnoty dla programów operacyjnych. W przypadku Polski termin ten został określony decyzją Komisji Europejskiej z dnia 6.09.2004r. na dzień 31 grudnia 2008r. Z tego też powodu wprowadzono do ustawy zapis określający końcowy termin wydawania decyzji na 30 czerwca 2008r., który uwzględniał to, że po wydaniu decyzji przyznającej pomoc konieczne jest przeprowadzenie niezbędnych operacji finansowych i sprawozdawczych do KE, które dopiero stanowią podstawę do księgowania wydatku z tytułu przyznania pomocy po stronie KE. W konsekwencji zapis ustawy określający ostateczny termin wydawania decyzji na 30 czerwca 2008r. uwzględniał końcowy termin kwalifikowalności wydatków, którym był 31 grudnia 2008r. Mając na uwadze powyższe i działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.