IV SA/Wa 65/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję M. I. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; 2. zasądza na rzecz J. N. od Ministra Infrastruktury kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 14 maja 2009r. J. N. działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, zwróciła się do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr [...] dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej na odcinku od km [...] do km [...] (odcinek C) - most na rzece [...] - granica miasta [...] z wyłączeniem odcinka od [...] do km [...] (rzeka [...]), wraz z budową nowej i niezbędną przebudową istniejącej infrastruktury technicznej, w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], obręb [...], stanowiącej własność J. N. (ust. II pkt 21 ww. decyzji), w części odnoszącej się do powierzchni tej działki i powierzchni działek z niej wydzielonych o numerach [...] i [...], poprzez ustalenie, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 0,2737 ha zamiast 0,2815 ha, w rezultacie czego, powierzchnia działki nr [...] wynosi 0,0145 ha a powierzchnia działki numer [...] stanowi 0,2592 ha. Zawiadomieniem z dnia 28 października 2009r. Minister Infrastruktury powiadomił zainteresowane podmioty o wszczęciu na wniosek J. N. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej na odcinku od km [...] do km [...] (odcinek C) - most na rzece [...] - granica miasta [...] z wyłączeniem odcinka od [...] do km [...] (rzeka [...]), wraz z budową nowej i niezbędną przebudową istniejącej infrastruktury technicznej, w tym zjazdów oraz zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości. Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak [...] odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr [...] w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], obręb [...], stanowiącej własność J. N. (ust. II pkt 21 ww. decyzji), w części odnoszącej się do powierzchni tej działki i powierzchni działek z niej wydzielonych o numerach [...] i [...]. Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 201 Or. J. N. zwróciła się do Ministra Infrastruktury w trybie art. 127 § 3 k.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr [...] w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], obręb [...], w części odnoszącej się do powierzchni tej działki i powierzchni działek z niej wydzielonych o numerach [...] i [.... Zainteresowana wniosła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Ponadto we wniosku podniesiono, iż następstwem wydania kwestionowanej decyzji Wojewody [...] była zmiana powierzchni nieruchomości będącej własnością zainteresowanej, z 0,2815 ha na 0,2737 ha, co jest niezgodne z dotychczasową powierzchnią jej działki uwidocznioną w założonej dla nieruchomości księdze wieczystej, jak i w akcie notarialnym, na podstawie którego przedmiotowa nieruchomość stała się jej własnością. J. N. stwierdziła, iż nowa powierzchnia jej nieruchomości pojawiła się po raz pierwszy w kwestionowanej decyzji Wojewody, zaś ona nigdy nie wyrażała zgody na zmianę powierzchni swej nieruchomości. J. N. nie zgodziła się również ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury zajętym w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., iż przedmiotowa decyzja Wojewody [...] dotyczyła jedynie podziału nieruchomości i nie zawierała rozstrzygnięcia w zakresie powierzchni nieruchomości. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ naczelny wskazał, że poddał wnikliwej kontroli w trybie nadzoru przedmiotową decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. Po przeprowadzonej analizie materiału dowodowego zebranego w sprawie, stwierdził, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie Wojewody, wbrew twierdzeniom skarżącej, wydane zostało zgodnie z przepisami prawa i nie jest dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Minister rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uznał za nie zasadny zarzut, iż decyzja Wojewody [...] zapadła z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie nie można, zdaniem organu nadzoru, stwierdzić, aby jakiekolwiek przepisy ustaw odnoszących się do przedmiotowego postępowania w szczególności przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, Nr 217, poz. 2124, z 2005 r. Nr 113, poz. 954, Nr 267, poz. 2251, z 2006 r. Nr 220, poz. 1601, Nr 220, poz. 1601, z 2007 r. Nr 23, poz. 136, Nr 112, poz. 767), zostały naruszone przez rozstrzygniecie Wojewody. Organ naczelny podkreślił również, iż po ponownej analizie materiałów zgromadzonych w sprawie uznał, że wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji dotyczącej lokalizacji drogi, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. spełniał wszystkie wymagania formalne, w szczególności zawierał mapy dotyczące projektów podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., iż postępowanie w zakresie podziału nieruchomości oraz zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości przez Wojewodę zostało przeprowadzone w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Organ nadzoru stwierdził, iż operat podziałowy nieruchomości został wykonany przez uprawnionego geodetę i na podstawie art. 40 ust 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, z późn. zm.), został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2008 r. i zaewidencjonowany pod nr [...]. Operat podziału nieruchomości w przedmiotowej sprawie został oznaczony w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego [...], co można stwierdzić na podstawie właściwych klauzul umieszczonych na mapach podziałowych. Minister stwierdził, iż dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi klauzula przyjęcia map podziałowych do zasobów właściwego ośrodka geodezji i kartografii, jest dowodem, iż ww. mapy podziału nieruchomości zostały sporządzone z zachowaniem przepisów odrębnych. Wojewoda jako organ prowadzący postępowanie dotyczące lokalizacji drogi nie miał podstaw, aby wysuwać wątpliwości co do braku wiarygodności ww. dokumentacji. Stosowne przepisy nie nadały mu również uprawnień, aby dokonać kontroli poprawności wykonania podziału. Minister infrastruktury uznał, również za zasadne utrzymać swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., iż żaden przepis ustawy nie zobowiązuje organu administracji publicznej, który wydaje decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej do badania zgodności zapisów ewidencji gruntów i budynków z zapisami zawartymi w księgach wieczystych ustanowionych dla tych nieruchomości. Stwierdzić zatem należy, że organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej zobowiązany jest działać na podstawie przepisów ustawy, która przedmiotowe kwestie reguluje. Skoro natomiast przepisy ustawy nie uprawniają organu do wskazanego działania, nie może on poddawać w wątpliwość zapisów określonych w ewidencji gruntów i budynków poprzez ich porównywanie z zapisami zawartymi w księgach wieczystych ustanowionych dla tych nieruchomości. Minister Infrastruktury nie podzielił, także stanowiska wnioskodawczyni, że decyzją Wojewody zmieniono pole powierzchni działki nr [...]. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 ustawy drogowej "decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości". Z przedmiotowego przepisu nie wynika aby organy administracji, posiadały uprawnienia do ustalania powierzchni działek zajmowanych pod inwestycję. Organy te mają obowiązek swoje rozstrzygnięcia opierać na danych określonych w katastrze nieruchomości. Organ nadzoru podał także, że do zatwierdzenia podziałów nieruchomości dokumentację podziałową opracowują uprawnione do tego osoby jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji. Organ orzekający powinien zatem dysponować kompletną dokumentacją, która jest następnie konieczna do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz w księgach wieczystych po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W tej sytuacji Minister uznał, iż decyzja lokalizacyjna Wojewody [...] nie zawiera rozstrzygnięcia co do powierzchni nieruchomości, a jedynie rozstrzygnięcie co do jej podziału i nie została wydana z naruszeniem prawa. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 201 Or. J. N. zarzuciła, iż decyzja Ministra wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne ustalenie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. nie zawierała rozstrzygnięcia, co do powierzchni działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr [...] w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], obręb [...], stanowiącej własność J. N. (ust. II pkt 21 ww. decyzji), w części odnoszącej się do powierzchni tej działki i powierzchni działek z niej wydzielonych o numerach [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 -dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazano, co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] kwietnia 201 Or. Należy z całą mocą podkreślić, iż w sprawie niniejszej organ nadzoru tj. Minister Infrastruktury nie określił jednoznacznie jaki jest przedmiot postępowania nadzorczego. W swoim wniosku z dnia 14 maja 2009r. J. N. zwróciła się do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr [...] w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], obręb [...], (ust. II pkt 21 ww. decyzji), w części odnoszącej się do powierzchni tej działki i powierzchni działek z niej wydzielonych o numerach [...] i [...]. Z akt sprawy nie wynika aby organ naczelny miał wątpliwości, co do treści żądania strony albowiem nie zastosował trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. w celu wyjaśnienia czy wolą strony jest poddanie weryfikacji w trybie nadzoru decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. o ustaleniu lokalizacji drogi, czy też utrzymującej ją w mocy ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. Pomimo jednoznacznego brzmienia wniosku strony, z którego wynika, że chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r., swoim zawiadomieniem z dnia 28 października 2009r. Minister Infrastruktury powiadomił zainteresowane podmioty o wszczęciu na wniosek J. N. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. W tym miejscu należy wskazać, że o ile w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 k.p.a.), jak i postępowaniu w sprawie uchylenia zmiany decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 154 § 1, art. 155, art. 161 § 1 k.p.a.) przedmiot weryfikacji został ograniczony do ostatecznej decyzji administracyjnej, o tyle takiego ograniczenia nie wprowadzono, gdy chodzi o przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec powyższego organ administracji nie może sam dokonywać wyboru jaka decyzja podlegać będzie postępowaniu nadzorczemu prowadzonemu z wniosku strony. Organ nadzoru może oczywiście wszcząć postępowanie z urzędu jednak w niniejszej sprawie postępowanie wszczęto z wniosku J. N. Wniosek ten dotyczył zaś decyzji Wojewody [...] a nie ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i organ nie mógł dokonać zmiany przedmiotu postępowania nadzorczego bez uzyskania stanowiska strony w tym zakresie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Należy także zauważyć, że w zawiadomieniu Ministra Infrastruktury z dnia 20 maja 2010r., którym informowano strony o złożeniu przez J. N. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podano, że Minister Infrastruktury swoją decyzją z dnia [...] kwietnia 201 Or. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] podczas, gdy z decyzji z [...] kwietnia 201 Or. wynika, że dotyczy ona odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009r. Dodatkowo należy także wskazać, że w zakończeniu uzasadnienia decyzji z [...] kwietnia 201 Or. Minister podał, że "kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. nie posiada wad określonych w art. 156 § 1 Kpa...", co świadczy o tym, że przedmiotem kontroli była decyzja organu I instancji nie zaś decyzja ostateczna utrzymująca ją w mocy, co z kolei wynika z sentencji tej decyzji. Powyższe świadczy o niespójności uzasadnienia decyzji z jej sentencją i stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 201 Or. Minister Infrastruktury podał (strona 4 uzasadnienia), że kontroli w trybie nadzoru poddano decyzję Wojewody podczas gdy z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynikało, że przedmiotem postępowania nadzorczego jest ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009r. Reasumując powyższe rozważania Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] kwietnia 201 Or. naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jako takie winny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ nadzoru nie wskazał bowiem jednoznacznie jaka decyzja była przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru. Organ przemiennie wskazywał, że badanym w trybie nadzoru orzeczeniem była decyzja Wojewody [...] lub też ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009r. W postępowaniu nadzorczym kwestia ta musi zostać jednoznacznie przesądzona. W ponownym postępowaniu, przed merytorycznym zbadaniem sprawy, organ naczelny musi wyjaśnić wskazane okoliczności. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 p.p.s.a.