II GSK 906/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 744/10 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. P. na rzecz Dyrektora Po. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 9 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 744/10 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, z następującym uzasadnieniem. [...] – dalej: skarżący – w dniu [...] maja 2008 r. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008 r., w którym zadeklarował rolnictwo ekologiczne - uprawy sadownicze, w tym jagodowe o powierzchni 79,47 ha. Podczas weryfikacji wniosku wykryto nieprawidłowości w zakresie zadeklarowanej powierzchni użytkowanej rolniczo na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie P., gminie [...]. W związku z tym wystosowano do skarżącego wezwanie w celu złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości stwierdzonych podczas kontroli. W odpowiedzi na wezwanie, skarżący złożył korektę wniosku i oświadczenie, w którym podtrzymał deklarację powierzchni na działce ewidencyjnej [...]. Podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach od 20 sierpnia 2008 r. do 3 września 2009 r. na zadeklarowanych działkach stwierdzono szereg nieprawidłowości, w tym dotyczących zbyt małej liczby sadzonek orzecha włoskiego w przeliczeniu na hektar powierzchni. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z [...] kwietnia 2009 r. odmówił skarżącemu przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Dyrektor P. Oddziału ARiMR w Ł. decyzją z [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Rozpatrując skargę [...] na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 4 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 378/09 uchylił zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że w aktach administracyjnych znajdują się jedynie pojedyncze strony raportu z kontroli obszarowej. Ponadto akta te zawierają kilka wersji protokołu kontroli. Organy nie wyjaśniły przyczyn, z jakich wynikały istotne różnice w postaci braku kilku stron w różnych "wersjach" protokołu. W aktach sprawy znajduje się m.in. protokół zawierający 5 stron nieoznaczonych jakąkolwiek numeracją, które zawierają informacje odnoszące się do ilości drzew orzecha włoskiego na poszczególnych działkach objętych kontrolą. Jednocześnie Sąd wskazał, że nie wyjaśniono, w jakich okolicznościach znalazły się w ostatecznej wersji protokołu ustalenia odnośnie ilości sadzonek na poszczególnych działkach, skoro nie było ich w wersji pierwotnej, co powoduje wątpliwość zgodności ostatecznej wersji protokołu kontroli z ustaleniami dokonanymi w toku kontroli. W ocenie Sądu I instancji organ powinien wykazać, że ustalenia zawarte w ostatecznej wersji protokołu z kontroli zostały rzeczywiście dokonane podczas kontroli na miejscu, co może nastąpić przy pomocy dowodów, które zobrazowałyby stan rzeczywiście istniejący w 2008 r." lub ponownego przeprowadzenia kontroli. Następnie Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] lutego 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Bielsku Podlaskim. W uzasadnieniu organ zalecił konieczność przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadków inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu (BKM) dokonujących czynności kontrolnych w gospodarstwie skarżącego. Nakazał również poczynić ustalenia dotyczące kryteriów, jakimi się kierowali inspektorzy terenowi, stwierdzając na deklarowanych działkach rolnych roślinę uprawną, sposób użytkowania, tj. dziki bez czarny, orzech włoski, jarząb pospolity, łąka trwała. Nakazał wyjaśnić również kwestię ilości sadzonek na poszczególnych działkach rolnych w przeliczeniu na 1 ha oraz wskazać czy ustalenia wynikające z ostatecznej wersji protokołu z czynności kontrolnych nr [...] zostały rzeczywiście dokonane w trakcie kontroli na miejscu w 2008 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2008, albowiem różnica działek zadeklarowanych we wniosku i stwierdzonych wynosi 100%. Organ ten przeprowadził nowe czynności dowodowe, w szczególności przesłuchał w charakterze świadków inspektorów BKM; dopuścił dowód z opinii biegłego na okoliczność oceny założonej przez skarżącego plantacji upraw orzecha włoskiego, jarząbu pospolitego, bzu czarnego. Na kontrolowanych działkach nie stwierdzono deklarowanej uprawy, zaś wykazana została inna grupa upraw - z niższej grupy płatności. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu podkreślił, że wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego, zeznania inspektorów terenowych oraz opinia biegłego, potwierdzają stanowisko organu I instancji. Opinia biegłego, która potwierdziła wyniki kontroli oparta została na fotografiach wykonanych podczas kontroli na miejscu. Zeznania inspektorów terenowych potwierdzają, iż posiadali oni wiedzę dotyczącą zasad uprawy orzecha włoskiego, gdyż opisane przez nich zasady były zbieżne ze wskazanymi w opinii biegłego. Opinia ta jednoznacznie poświadcza, że stadium rozwoju uwidocznionych na fotografiach sadzonek orzecha włoskiego nie kwalifikuje się jako drzewko orzecha włoskiego w 3 roku po założeniu uprawy. Ponadto nie wykonano prac spulchniających glebę (orka, kultywatorowanie i inne) warunkujące czarny ugór na całych powierzchniach działek rolnych. Powyższe potwierdza, że wnioskodawca naruszył § 2 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.; dalej: rozporządzenie), zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 cyt. rozporządzenia, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, a który w uwagach do pakietu zawiera pouczenie: nasadzenia w sadzie należy utrzymywać w dobrej kulturze rolnej; w pierwszych dwóch latach w międzyrzędziach zalecany jest ugór czarny, co obrazuje dołączona dokumentacja fotograficzna, na której wyraźnie widać na kontrolowanych działkach trwałe użytki zielone, zakrzaczenia i zachwaszczenia. Organ uznał jako dowód w sprawie plan działalności rolnośrodowiskowej z [...] grudnia 2005 r. sporządzony przy udziale doradcy rolnośrodowiskowego [...]. Plan ten kontrolowali inspektorzy terenowi podczas kontroli. Organ nie dał natomiast wiary dowodowi w postaci aneksu do planu działalności rolnośrodowiskowej i uznał, że powyższy dokument został sporządzony na potrzeby toczącego się postępowania. Protokół, dokumentacja fotograficzna i szkice powstały w wyniku ustaleń dokonanych podczas kontroli na miejscu w dniach 20 sierpnia 2008 r. – 3 września 2008 r. Protokół z kontroli jest prawidłowy, zawiera powierzchnie deklarowane i stwierdzone poszczególnych działek rolnych, numery sporządzonych fotografii przedstawiających nieprawidłowości, kody błędów i ich opisy, opisy poszczególnych działek rolnych, w których zawarto liczbę stwierdzonych sadzonek oraz szkice działek z zaznaczonymi miejscami, z których inspektorzy terenowi fotografowali zastany stan faktyczny. Organ nie zanegował, że protokół zawiera skreślenia i poprawki. Jednak w jego ocenie, wobec bezspornego ustalenia, że protokół ten odzwierciedla stan faktyczny zastany na gruncie na dzień kontroli w gospodarstwie skarżącego, powyższe skreślenia i poprawki nie miały istotnego wpływu na wyniki kontroli i nie mogły stanowić samoistnej przyczyny pominięcia tego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Organ wskazał również, że postanowieniem z [...] lutego 2010 r. dopuszczony został dowód z akt sprawy nr [...] o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w postaci raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2008 r. Dokonano analizy tego dokumentu w kontekście tej sprawy. Również i ta kontrola wykazała nieprawidłowości w zakresie zawyżenia powierzchni deklarowanej w stosunku do faktycznie użytkowanej. Zawyżenie powierzchni wykazane na działkach rolnych wynikało ze stwierdzenia innej uprawy niż zadeklarowana do UPO, tj. zamiast zadeklarowanej uprawy orzecha włoskiego inspektorzy terenowi stwierdzili łąkę trwałą, co potwierdza wykonana podczas kontroli na miejscu dokumentacja fotograficzna. Inspekcja terenowa wykonana na części działek rolnych wykazała, że gęstość sadzonek orzecha włoskiego na ww. działkach rolnych wyniosła poniżej 50 szt./ha. Skargę od decyzji Dyrektora ARiMR do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył [...] , wnosząc o jej uchylenie. Oddalając skargę WSA w Białymstoku podkreślił, że na mocy art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) związany był oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 4 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 378/09. W orzeczeniu tym Sąd nakazał organom ponownie rozpoznającym sprawę wykazanie, że ustalenia wynikające z ostatecznej wersji protokołu z czynności kontrolnych zostały rzeczywiście dokonane w trakcie kontroli na miejscu. Jednocześnie Sąd wskazał, że niewykazanie, że ww. ustalenia zostały rzeczywiście dokonane w trakcie kontroli na miejscu, skutkować będzie obowiązkiem ponownego przeprowadzenia kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącego lub też posiłkowanie się innymi dostępnymi dowodami, które zobrazowałyby stan istniejący w 2008 r. na spornych działkach. Sąd I instancji podał, że organy, ponownie rozpoznając sprawę, uzupełniły postępowanie dowodowego w ten sposób, że: dopuszczono, jako dowód w sprawie raport kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2008 r., znajdujący się w aktach sprawy o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, oraz protokół przesłuchania świadka [...]. Z akt sprawy o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2008 r., przeprowadzono dowód z przesłuchania w charakterze świadków inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu (BKM), na okoliczność ustalenia stanu faktycznego na działkach rolnych podczas kontroli na miejscu oraz wyjaśnień dotyczących zakresu dokumentacji sporządzonej z przeprowadzonej kontroli. Dopuszczono również dowód z opinii biegłego na okoliczność oceny plantacji upraw sadowniczych orzecha włoskiego założonej w rolnictwie ekologicznym, dopuszczono dowód z kopii poleceń wyjazdów służbowych inspektorów terenowych przeprowadzających inspekcje terenową, dołączono wydruk dokumentacji fotograficznej znajdującej się na płycie CD, będącej załącznikiem do protokołu z czynności kontrolnych znak: [...], a także wydruki raportów z GPS z płyty CD stanowiącej załącznik do protokołu z czynności kontrolnych. Na wniosek skarżącego dopuszczono dowód z: Instrukcji stanowiskowej dla inspektorów terenowych realizujących kontrole na miejscu z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt PRO W 2004-2006 - Wersja 1.11 lipiec 2008 r., Instrukcji realizacji kontroli powierzchniowych wersja l.3 z dnia 2.06.2008 r., Książki Procedur Kontroli na miejscu [...]"Kontrole na Miejscu metodą inspekcji terenowej w gospodarstwie w zakresie realizacji programów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2004-2006" z 15 lipca 2008 r. i Książki Procedur [...]" z 18 czerwca 2008 r. W ocenie WSA, w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym wykazano, że ustalenia wynikające z ostatecznej wersji protokołu z czynności kontrolnych zostały rzeczywiście dokonane w trakcie kontroli na miejscu. Organy wykazały także, że przesłana skarżącemu korekta protokołu z czynności kontrolnych uzupełniona o załączniki, tj. 5 stron notatek stanowiących uwagi z kontroli, stanowi ostateczną wersję protokołu z czynności kontrolnych nr [...]. Notatki, w których znalazły się informacje dotyczące ilości sadzonek stwierdzonych w trakcie kontroli na poszczególnych działkach, mają istotne znaczenie dla sprawy. Wspomniana korekta protokołu, przesłana skarżącemu wraz z pismem P. Oddziału Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu z [...] stycznia 2009 r. znak: [...], jest wynikiem złożonych zastrzeżeń do kontroli rolnośrodowiskowej przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego. Wiarygodności skorygowanego protokołu z czynności kontrolnych, jako dokumentu potwierdzającego istotne dla sprawy okoliczności, nie podważają dokonane w nim skreślenia i poprawki (istniejące już na etapie sporządzenia pierwotnej wersji protokołu z czynności kontrolnych), gdyż dokonano ich w sposób pozwalający na odczytanie dokonanych skreśleń i opatrzono parafką, a więc zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 71 k.p.a. Protokół z czynności kontrolnych uzupełniony o notatki (uwagi) sporządzone w trakcie kontroli na miejscu zawiera informacje mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i nie jest sprzeczny z prawem, tym samym mógł stanowić dowód w sprawie. Sąd podniósł, że nieprawidłowości dotyczące zawyżenia powierzchni upraw deklarowanych w stosunku do faktycznie użytkowanych potwierdza również treść protokołu z kontroli na miejscu, przeprowadzona w 2008 r., dotycząca płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, włączonego w poczet materiału dowodowego tej sprawy. W ramach tej kontroli inspektorzy stwierdzili inną uprawę niż zadeklarowana do UPO oraz to, że na działkach rolnych ilość sadzonek orzecha włoskiego wynosiła mniej niż 50 szt. na 1 ha. Tymczasem z brzmienia art.15 rozporządzenia (WE) Nr 1973/2004 (Dz.U. UE L 345 ze zm.) wynika, że do płatności obszarowej przyznawanej rolnikom produkującym m.in. orzechy włoskie kwalifikują się jedynie działki rolne obsadzone drzewami orzechowymi, przy czym liczba drzew orzecha włoskiego na 1 ha nie może być mniejsza od 50 (ust. 3 pkt iii). Sąd I instancji wskazał, że z raportu kontroli obszarowej, pisma stanowiącego odpowiedź na zastrzeżenia dotyczące raportów z tej kontroli z [...] stycznia 2009 r. znak: [...]oraz treści zeznań inspektorów terenowych (np. protokół przesłuchania świadka [...] z 11.05.2010 r.) wynika, że sadzonki były liczone na działkach rolnych. Treść zeznań inspektorów terenowych, przesłuchanych w trakcie ponownego postępowania, potwierdza także, iż posiadali oni wiedzę dotyczącą zasad uprawy orzecha włoskiego. Sąd podkreślił, że ustalenia organów znajdują potwierdzenie w uzupełnionym materiale dowodowym, a opinia biegłego [...] oparta na fotografiach wykonanych podczas kontroli na miejscu potwierdziła jej wyniki. WSA podniósł, że w myśl § 2 ust.1 pkt 2 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa przyznawana jest producentowi rolnemu, który zobowiązał się do realizacji pakietów, o których mowa w §1 ust. 2 rozporządzenia, w tym pakietu rolnictwa ekologicznego, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Skarżący zobowiązany był więc przez okres trwania programu do przestrzeganie zaleceń i założeń odnośnie planowanych upraw zawartych w Planie działalności rolnośrodowiskowej na lata 2006-2011, sporządzonym dnia 30 grudnia 2005 r. Z planu tego wynika, że oprócz obowiązku utrzymywania nasadzeń w sadzie w dobrej kulturze rolnej, dodatkowo zalecono skarżącemu, by w pierwszych dwóch latach programu utrzymywał ugór czarny w międzyrzędziach. Natomiast z opinii biegłego [...] jednoznacznie wynika, że w okresie trzech ostatnich lat w sadzie/plantacji nie wykonano prac spulchniających glebę (orka, kultywatorowanie i inne) warunkujących czarny ugór na całych powierzchniach działek rolnych (wnioski końcowe, s. 34 opinii). Uwagi dotyczące zakładania i prowadzenia sadu zawarte w Aneksie do planu rolnośrodowiskowego sporządzonym [...] maja 2008 r., tj. po dwóch latach od daty podjęcia przez skarżącego zobowiązania ([...] marca 2006 r.), nie mogły być uznane za wiążące. W ocenie Sądu I instancji, fakt przekazania skarżącemu protokołu po upływie 3 miesięcy od daty jego sporządzenia nie wpływa na treść ustaleń dokonanych w trakcie kontroli na miejscu, ani też na możliwość wykorzystania tego raportu jako dowodu w sprawie. Co prawda w myśl art. 48 rozporządzenia Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.UE. L 2004.141.18), o wszelkich stwierdzonych w trakcie kontroli niezgodnościach rolnik powinien zostać poinformowany w terminie 3 miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu (ust. 2), a raport z kontroli zasadniczo powinien zostać ukończony w ciągu jednego miesiąca od daty kontroli na miejscu (w uzasadnionych przypadkach okres ten można przedłużyć do trzech miesięcy - art. 48 ust. 3), jednakże ustawodawca unijny nie wprowadził sankcji z uwagi na przekroczenie terminów jego sporządzenia. Tym samym Sąd uznał, że wspomniane terminy są terminami procesowymi, których upływ nie pozbawia organów możliwości wykorzystania raportów z kontroli jako dowodów w sprawie. Ich upływ nie powoduje również wadliwości decyzji wydanej z wykorzystaniem protokołu z kontroli sporządzonego po upływie terminu przewidzianego na jego ukończenie. [...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wniósł nadto o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego mgr inż. [...] biegłego z zakresu ogrodnictwa na okoliczność prowadzenia uprawy sadowniczej zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej oraz przepisami prawa regulującymi przyznawanie prawa do dopłat w ramach realizacji programu rolnośrodowiskowego określonego Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004 – 2006. Dopuszczenie dowodu z informacji Biura Prasowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na okoliczność zastosowania się producenta rolnego do wymogów prowadzenia sadu określonych przepisami prawa oraz zasadami uprawnień do płatności określonymi przez Agencje Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 1 grudnia 2008 r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w ramach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 48 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE Nr L 04.141.18) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż art. 48 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie zawiera sankcji nieważności protokołu z kontroli, który narusza przewidziane w tym artykule przepisy, w sytuacji gdy skutek taki występuje; b) art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001," (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE Nr L 03.2701) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż organ administracyjny przeprowadził kontrolę na miejscu w sposób umożliwiający skuteczne zweryfikowanie zgodności z warunkami na jakich przyznawana jest pomoc; c) § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174 poz. 1809 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że producent rolny realizował uprawę sadowniczą niezgodnie z przyjętym planem działalności rolnośrodowiskowej, w sytuacji gdy w rzeczywistości była ona realizowana zgodnie z przyjętym planem działalności rolnośrodowiskowej; d) art. 8 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracyjny nie naruszył zasady, w myśl której organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli; e) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracyjny słusznie dopuścił jako dowód protokół z kontroli w świetle uzasadnionych wątpliwości, czy ustalenia w nim zwarte zostały rzeczywiście poczynione w toku czynności kontrolnych; f) art. 77 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracyjny prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy; Naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: g) art. 151 p.p.s.a. polegające na zastosowaniu przedmiotowego przepisu pomimo braku przesłanek do jego zastosowania, tj. nieuwzględnienia skargi, mimo iż w przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy; h) art. 153 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu przedmiotowego przepisu pomimo wystąpienia przesłanek do jego zastosowania, tj. nieprzeprowadzenia przez organ administracyjny ponownej kontroli na miejscu, mimo iż nie zostały wyjaśnione wątpliwości dotyczące prawidłowości przeprowadzonej kontroli i sporządzonego protokołu, co zgodnie z treścią wyroku WSA z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Bk 378/09 . W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz przygotowania raportu z kontroli budzi poważne wątpliwości w zakresie wiarygodności ustaleń poczynionych w toku przeprowadzonych czynności, które znalazły odzwierciedlenie w końcowej postaci protokołu. Czynności przeprowadzone przez organ administracyjny w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy nie rozwiały wątpliwości we wskazanym powyżej zakresie. W szczególności nie została jednoznacznie wyjaśniona kwestia terminu przeprowadzenia kontroli, składu osobowego zespołu kontrolującego, czynności kontrolnych - w zakresie metody określenia ilości sadzonek orzecha na poszczególnych działkach, kompetencji i wiedzy pracowników organu dokonujących czynności kontrolne oraz materiału zdjęciowego. Skarżący zauważył, że protokół z kontroli wskazuje, iż czynności kontrolne zostały rozpoczęte o godz. [...] w dniu [...] sierpnia 2008 r., natomiast organ administracyjny wskazuje, iż data ta została umieszczona błędnie, za prawidłową datę wskazuje [...] sierpnia 2008 r. Przy tym [...] nie wchodził w skład zespołu kontrolującego gospodarstwo strony skarżącej, pomimo że pozostałe dokumenty zgromadzone potwierdzają jego udział w kontroli (tak wyjaśnienia Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji), Nadto brak było potwierdzenia metody, za pomocą której określono liczbę sadzonek orzecha na działkach wchodzących w skład gospodarstwa skarżącego; mało wiarygodnym wydają się również dowody z przesłuchania pracowników organu dokonujących kontroli, z których wynika, iż posiadają szerokie i poważne luki w pamięci dotyczące pozostałych szczegółów podejmowanych czynności, za wyjątkiem kwestii liczenia sadzonek. Dodatkowo podkreślono, że pracownik niebiorący udział w kontroli na miejscu dokonywał skreśleń w protokole pod nieobecność i bez wiedzy pracowników organu przeprowadzających czynności kontrolnych w gospodarstwie rolnym [...] Wskazano również na brak odpowiedniego przygotowania, specjalistycznej wiedzy i kompetencji osób dokonujących czynności kontrolnych w gospodarstwie rolnym strony skarżącej uniemożliwiający skuteczne zweryfikowanie zgodności stanu faktycznego z warunkami przyznawania pomocy, np. nierozróżnianie sadzonego orzecha od innych gatunków roślin. W świetle powyższego wątpliwym jest wiarygodne stwierdzenie stanu faktycznego w postaci ilości drzewek orzecha w przeliczeniu na hektar, które stanowi podstawę do odmowy lub przyznania płatności. W ocenie autora skargi kasacyjnej wątpliwości budzi kwestia wiarygodnego stwierdzenia dokonania przeliczenia wszystkich sadzonego orzecha w gospodarstwie rolnym skarżącego oraz dokonywane po zakończeniu kontroli korekty w protokole w zakresie liczby drzewek. Strona skarżąca wskazywała na konieczność przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu, jednakże organy stwierdziły brak zasadności dokonania tych czynności. Działania organów nie zmierzały do dokładnego wyjaśnienia powstałych wątpliwości, a ograniczyły się do potwierdzenia prawidłowości przeprowadzenia zakwestionowanej przez Sąd kontroli gospodarstwa, odbiegając od dokładnego zbadania stanu faktycznego. Powołując się na zawarte w aktach sprawy pismo Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR znak [...] z dnia [...] r. stwierdzono, iż pracownicy ARiMR przeprowadzający kontrole nie dokonali liczenia sadzonek, czym naruszyli zasadę prawidłowego określenia powierzchni uprawnionej do płatności, oraz w żaden sposób nie potwierdzili informacji o liczbie sadzonek na poszczególnych działkach rolnych. Jest to spójne z zeznaniami świadków, którzy w zeznaniach wskazali, że osoby przeprowadzające kontrole nie przeprowadzali podczas procesu kontroli liczenia sadzonek. Skarżący podkreślił, że Sąd I instancji przyjął błędne założenie polegające na uznaniu, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że producent rolny nie realizował planu działalności rolnośrodowiskowej. Powołując się na wiedzę i doświadczenie rolnicze skarżącego oraz załączoną opinię biegłego z dziedziny sadownictwa nie można uznać - na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz sporządzonych protokołów z kontroli gospodarstwa - iż niewykonywane były prace związane z wykonywaniem prac spulchniających. Dołączona opinia potwierdza stanowisko producenta rolnego, iż w okresie prowadzenia sadu dokonywane były wykoszenia gruntu rolnego. Dołączona do protokołu dokumentacja zdjęciowa, a zwłaszcza wykazany na nich porost trawy wskazuje na wykonanie przynajmniej jednokrotnego koszenia, co jest wystarczającym wymogiem do uznania prawa do płatności rolnośrodowiskowej. Kasator wskazał, że zestawienie wszystkich przepisów dotyczących utrzymywania gruntu rolnego w dobrej kulturze rolnej, kwalifikujących grunt rolny jako uprawniony do uzyskania płatności, nie obejmuje katalogu zabiegów określonych w opinii dr inż. [...] . Przepisy prawa nie uzależniają dopuszczenia do założenia sadu od struktury gleby (opinia dołączona przez organ wskazuje na "podręcznikowe" wymogi plantacji). Wskazanie na praktykę sadowniczą zalecania do zakładania sadów orzecha włoskiego drzewek 2-3 letnich nie może wskazywać na naruszenie przepisów prawa przez skarżącego, który używał do założenia sadu innych sadzonek. Bezwzględnego nakazu prowadzenia uprawy sadu w czarnym ugorze nie zawiera również Plan działalności rolnośrodowiskowej, zamieszczając informację o ugorze czarnym jedynie w formie nieobowiązujących zaleceń. Skarżący podniósł, że w wyniku przeprowadzonych w ramach ponownego rozpoznania sprawy czynności wątpliwości w zakresie zgodności z prawem protokołu z kontroli nie zostały rozwiane. W związku z tym Sąd nie zrealizował wskazań zawartych w treści swojego uprzedniego rozstrzygnięcia nakazującego w przypadku istnienia wątpliwości, co do treści protokołów z kontroli gospodarstwa na miejscu - przeprowadzenia przez organ ponownej kontroli gospodarstwa skarżącego. Również opinia dr. inż. [...] nie może być uznana za dowód, który mógłby wskazać na prawidłowe rozstrzygnięcie, ponieważ przyjął on błędne założenie odnośnie przestrzegania wymagań dobrej kultury rolnej w odniesieniu do działań rolnośrodowiskowych. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga ta została oparta na obu podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., co w kontekście art. 183 § 1 p.p.s.a. wyznacza granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny poza nieważnością postępowania, którą NSA bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Podstawy zaskarżenia wskazane w skardze kasacyjnej wyznaczają kierunek i zakres działań kontrolnych jakie powinien podjąć NSA w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. NSA nie może z własnej inicjatywy podjąć jakichkolwiek działań w celu ustalenia wad zaskarżonego orzeczenia. Jako pierwszy należało rozpoznać zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania, albowiem przy braku skutecznego podważenia ustaleń faktycznych przez Sąd I instancji, NSA przyjmuje stan faktyczny ustalony (zaaprobowany) w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego i na tej podstawie ocenia zasadność zarzutów dotyczących przepisów prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zgłoszono zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, iż nie przeprowadzono ponownej kontroli na miejscu pomimo treści wyroku WSA w Białymstoku z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Bk 378/09 i niewyjaśnienia wątpliwości dotyczących prawidłowości przeprowadzonej kontroli i sporządzonego protokołu. Drugi z zarzutów natury procesowej odnosi się do zastosowania art. 151 p.p.s.a i oddalenia skargi, w sytuacji gdy organy orzekające naruszyły przepisy prawa materialnego i postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 153 p.p.s.a. wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oceniając zasadność tego zarzutu należy powrócić do uzasadnienia przywołanego wyroku WSA w Białymstoku z dnia 4 listopada 2009 r., w którym Sąd stwierdzając nieprawidłowości dotyczące sporządzenia protokołu z kontroli na miejscu wyraził pogląd, że "W takiej sytuacji nieodzowna byłaby ponowna kontrola na miejscu". Uszła jednak uwadze autora skargi kasacyjnej część wyroku Sądu co do dalszego postępowania, gdy stwierdził, że "organ powinien wykazać, że ustalenia wynikające z ostatecznej wersji protokołu z czynności kontrolnych zostały rzeczywiście dokonane w trakcie kontroli na miejscu". Sąd uznał również za dopuszczalne "posiłkowanie się innymi dostępnymi dowodami, które zobrazowałyby stan rzeczywiście istniejący w 2008 r.". Dopiero brak możliwości wyjaśnienia wątpliwości co do czynności kontrolnych i sporządzonego protokołu uzasadniałby w ocenie Sądu ponowne przeprowadzenie kontroli na miejscu. Błędne jest zatem stanowisko autora skargi kasacyjnej, iż wbrew zaleceniom Sądu w wyroku z dnia 4 listopada 2009 r. przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie wykazano nakazu przeprowadzenia kontroli na miejscu, bowiem zalecenie to było warunkowe, uzależnione od wykazania innymi dostępnymi dowodami stanu rzeczywistego na gruncie istniejącego w 2008 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające uzupełniły postępowanie dowodowe w sposób szczegółowo opisany przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 6–7). Oparte na tych dowodach ustalenia faktyczne zostały zaakceptowane przez Sąd. W ocenie Sądu ostateczna wersja protokołu z czynności kontrolnych uzupełniona o 5 notatek zawierających uwagi z przebiegu kontroli (zgodnie z art. 70 k.p.a.) dowodzi, iż czynności wynikające z tegoż protokołu rzeczywiście dokonane zostały w trakcie kontroli. Chodzi głównie o informacje dotyczące ilości sadzonek orzecha włoskiego stwierdzone w trakcie kontroli, tj. poniżej 50 szt./1ha, podczas gdy warunkiem przyznania płatności do uprawy orzecha włoskiego jest minimalna ilość orzecha wynosząca 50 szt./1 ha. W tych okolicznościach chybiony jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., bowiem zrealizowane zostały zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Białymstoku z dnia 4 listopada 2009 r. w zakresie sposobu przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., podkreślić należy, że oprócz tego, że nie przywołano jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. stanowiącego podstawę do uchylenia decyzji z tej przyczyny, to wskazano jako naruszone przez Sąd przepisy art. 8, 75 § 1 i 877 k.p.a., czyli przepisy postępowania stosowane w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać zarzutów skargi kasacyjnej wadliwie skonstruowanych. Przytoczenie podstaw kasacyjnej rozumiane jako wskazanie przepisów, które w ocenie autora skargi kasacyjnej zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09). Aby jednak Naczelny Sąd Administracyjny mógł ocenić zarzuty, autor skargi kasacyjnej musi poprawnie je sformułować. Zupełnie różne są sposoby naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania oraz reguły oceny zasadności zarzutów ich naruszenia. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie może zmierzać do podważenia zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, co uczynił autor skargi kasacyjnej, powołując przy tym błędnie przepisy postępowania administracyjnego. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 48 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2009 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 w sposób wskazany w pkt a/ skargi kasacyjnej. Cyt. przepis, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie zawiera sankcji nieważności protokołu kontroli w przypadku naruszenia "przewidzianych w tym artykule przepisów". Art. 48 cyt. rozporządzenia regulujący treść powstania raportu z przeprowadzonej kontroli, zawiera 3 pkt regulujące różną problematykę, poczynając od jego treści do terminu ukończenia. Z uzasadnienia powyższego zarzutu wynika, że nieważność protokołu kontroli (raportu) powiązano z uchybieniem terminu do jego ukończenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 cyt. rozporządzenia, tj. 1 m-ca od daty kontroli na miejscu. Wbrew temu co podniesiono w uzasadnieniu omawianego zarzutu, Sąd I instancji precyzyjnie ustosunkował się do przekroczenia ww. terminu i wyraził pogląd, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, jak również zasadnie przyjął, że cyt. przepis nie przewiduje sankcji nieważności z uwagi na przekroczenie terminu do sporządzenia raportu. Niezależnie od powyższego stanowiska podnieść należy, że także przepis art. 48 cyt. rozporządzenia nie jest przepisem prawa materialnego, jest typowym przepisem natury procesowej regulującym procedurę sporządzania raportu z przeprowadzonej kontroli. Wszelkie zarzuty dotyczące naruszenia tej procedury powinny być zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 23 rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolnika oraz zmieniające wymienione rozporządzenie. Przepis art. 23 nie był stosowany przez organy orzekające. Jest to również przepis natury procesowej adresowany do "Państw członkowskich", stanowiący niejako wytyczne dotyczące sposobu weryfikacji warunków kwalifikujących do uzyskania pomocy poprzez: – przeprowadzenie kontroli administracyjnej, – kontroli na miejscu, – korzystanie z techniki teledetekcji oraz – wyznaczenie instytucji odpowiedzialnej za koordynowanie kontroli. Przepis ten nie może służyć podważeniu zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych co do sposobu i wyników przeprowadzonej kontroli na miejscu, do czego zmierza autor skargi kasacyjnej. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut zawarty w pkt c/ skargi kasacyjnej. Przepis § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) stanowi, iż płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Jedynie cyt. przepis wymienionego aktu prawnego stanowi przepis prawa materialnego zgłoszonego jako naruszony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten bowiem określa uprawnienie producenta rolnego do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, jednak pod warunkami określonymi w tym przepisie. Autor skargi kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania tegoż przepisu upatruje w błędnym ustaleniu, iż realizował "uprawę sadowniczą niezgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej". Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na błędzie w subsumpcji polegającym na tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej lub ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę normy prawnej. Sposób sformułowania zarzutu w powiązaniu z uzasadnieniem skargi kasacyjnej w zakresie niewłaściwej realizacji przez skarżącego planu rolnośrodowiskowego jest oczywistym kwestionowaniem ustaleń faktycznych zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Kwestia realizacji uprawy sadowniczej zgodnie bądź niezgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, to kwestia stanu faktycznego, którego podważanie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest niedopuszczalne. W tych okolicznościach chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., wobec braku podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wniosków zawartych w pkt II i III skargi kasacyjnej o dopuszczenie dowodów wymienionych w tychże punktach, zauważyć wypada, że zarówno Sąd I instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z opinii biegłego, ponieważ nie stanowi on dowodu z dokumentu. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może na wniosek stron lub z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Dowód z opinii biegłego będący innym środkiem dowodowym niż dokument, zawierającym wiadomości specjalne, powinien być przeprowadzony na etapie postępowania administracyjnego. Nie spełnia również wymogów określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosek o dopuszczenie dowodu z informacji Biura Prasowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, stanowiącej odpowiedź na zarzuty dziennikarzy co do stanu prawnego regulującego dopłaty unijne do upraw ekologicznych, w tym orzecha włoskiego, i powstających nadużyć. Przede wszystkim tego rodzaju ogólna informacja z uwagi na cel i zakres nie może stanowić dowodu uzupełniającego, który byłby niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a.) w zakresie stanu prawnego czy faktycznego w niniejszej sprawie. Dlatego też omówione wnioski nie zasługują na uwzględnienie. Wobec powyższego należało oddalić skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).