VII SA/Wa 103/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w W. na działania Najwyższej Izby Kontroli w przedmiocie czynności kontroli postanawia: odrzucić skargę. Najwyższa Izba Kontroli, dalej zwana NIK, przeprowadziła w spółce E. Sp. z o.o. w Warszawie kontrolę w zakresie funkcjonowania spółki w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 30 czerwca 2010 r. Zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701), dalej zw. ustawą o NIK, z czynności kontrolnych sporządzono protokół, natomiast w wystąpieniu pokontrolnym przedstawiono wyniki kontroli. W dniu 28 lipca 2010 r. Spółka złożyła zastrzeżenia do protokołu kontroli, które min. dotyczyły podlegania spółki kontroli NIK oraz zapisów dotyczących wynagrodzeń Zarządu spółki. Część zastrzeżeń zostało uwzględnionych w następstwie czego zostały wprowadzone zmiany do protokołu kontroli. Pozostałe zastrzeżenia, w tym wyżej wymienione, zostały oddalone. Z uwagi na okoliczność, iż Spółka podtrzymała dwa ww. zastrzeżenia zostały one rozpoznane przez Komisję Odwoławczą NIK - Departament Środowiska, Rolnictwa i Zagospodarowania Przestrzennego, która uchwałą z [...] września 2010 r., zastrzeżenia oddaliła. Uchwała ta następnie została zatwierdzona przez Wiceprezesa NIK postanowieniem z [...] września 2010 r. (Nr [...]). Pismem z 28 października 2010 r. Spółka wezwała NIK do usunięcia naruszenia prawa w związku z wydaniem postanowienia z [...] września 2010 r. Pismem z dnia 17 listopada 2010 r. NIK poinformowało spółkę, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest niezasadne. W dniu 22 grudnia 2010 r. została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga spółki Elewarr Sp. z o.o. w Warszawie na naruszenie przez NIK prawa podczas i w związku z wykonywaniem kontroli w skarżącej Spółce. Spółka zarzuciła NIK dokonanie czynności kontroli z naruszeniem szeregu przepisów ustawy o NIK, przepisów Zarządzenia Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z 1 marca 1995 r. w sprawie postępowania kontrolnego (M.P. z 1995 r. Nr 17 poz. 211), przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 1555, poz. 1095 ze zm.) oraz ustawy z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. z 2000 r. Nr 26, poz. 306 ze zm.). Spółka w uzasadnieniu podniosła, że brak normy prawnej poddającej kontroli sądowej zgodność działania z prawem NIK nie pozbawia możliwości odwołania się do Sądu w sytuacji gdy przedmiot skargi nie dotyczy ustaleń kontroli, ale czynności kontroli dokonywanych z pogwałceniem prawa. Wskazała, że brak możliwości wniesienia skargi oznaczałoby naruszenie praw podmiotowych strony, z uwagi na brak możliwości obrony swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Prezes NIK wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej podnosząc, że kognicja sądu administracyjnego nie dotyczy działalności kontrolnej NIK, gdyż stosunek prawny nawiązywany pomiędzy Izbą, a podmiotem kontrolowanym nie ma charakteru administracyjnego. Czynności kontrolne oraz sporządzane w toku kontroli dokumenty nie mają charakteru aktów, czy czynności z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, gdyż NIK nie jest organem administracji państwowej, którego działalność poddana jest kontroli Sądu. Skarga zatem podlega odrzuceniu. Zgodnie z przepisami Konstytucji RP i ustawy o NIK Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej podległym Sejmowi (art. 202 Konstytucji RP i art. 1 ustawy o NIK). Najwyższa Izba Kontroli kontroluje działalność organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. (art. 203 Konstytucji RP i art. 2 ustawy o NIK). Powyższe unormowania wskazują, ze NIK nie jest organem administracji publicznej, jest natomiast organem państwa powołanym do kontroli jednostek państwowych. Definicję organu administracji publicznej zawiera art. 5 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zw. dalej kpa, który stanowi, że organami administracji publicznej są ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 (tj. inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych). Takim organem nie jest NIK, stąd nie można zaliczyć go do grona organów administracji publicznej, których rozstrzygnięcia poddane są badaniu sądów administracyjnych. Niezależnie od powyższych uwag należy wskazać, że przez sprawowanie kontroli należy rozumieć funkcję państwową odmienną od stanowienia prawa, jego wykonywania i sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Istota kontroli sprowadza się do ustalenia stanu rzeczy, który istnieje oraz porównania go ze stanem, jaki powinien istnieć w świetle obowiązującego prawa. Stwierdzenie rozbieżności między stanem istniejącym i pożądanym znajduje odzwierciedlenie w protokole kontroli. Końcowym etapem kontroli jest natomiast wystąpienie pokontrolne, które zawiera uwagi i wnioski w sprawie sposobu usunięcia nieprawidłowości. NIK nie dysponuje jednak środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym i nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych, co niewątpliwie cechuje podmioty sprawujące obowiązki z zakresu administracji publicznej. Orzeczenie administracyjne natomiast ma charakter władczy i określa sytuację prawną indywidualnie oznaczonego adresata (jego prawa lub obowiązki) w indywidualnej sprawie. Takiego charakteru z pewnością nie można przypisać wystąpieniu pokontrolnemu, uchwale Komisji Odwoławczej NIK, ani postanowieniu Prezesa NIK, zatwierdzającemu taką uchwałę, gdyż wszystkie z wyżej wymienionych czynności mają na celu jedynie wytknięcie nieprawidłowości i wskazówkę dla kierownictwa kontrolowanej jednostki, co do sposobu ich usunięcia, a nie kształtowanie praw i obowiązków jednostek kontrolowanych. Ponadto należy również wskazać, że zgodnie z przepisem zawartym w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy o p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej min. poprzez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 ww. artykułu. W punktach 1 - 4 art. 3 § 2 ww. ustawy wymieniono 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Sądy administracyjne kontrolują również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż ww., podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Działanie NIK, zaskarżone w niniejszej sprawie nie należy do żadnej z kategorii spraw wymienionych w treści art. 3 ustawy o p.p.s.a. Przedmiot skargi bez wątpliwości wskazuje, że w niniejszej sprawie nie można mówić o uzewnętrznieniu przejawu woli organu administracyjnego w państwie, wydanego na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę, indywidualnie określonej osoby fizycznej i prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. uchwałę Izby Cywilnej i Administracji Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88, publ. OSPiKA 1989, z. 3, poz. 59). A tylko właśnie uzewnętrznione wyrażenie woli organu spełniające podane warunki przesądzałoby o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Działań kontrolnych NIK, nie można też zakwalifikować jako innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro bowiem działania kontrolne NIK w ogóle nie stanowią działań administracji publicznej, to nie mogą one podlegać kontroli sądów administracyjnych. W związku z powyższym, działanie NIK jako nieobjęte zakresem właściwości sądu administracyjnego określonej w cytowanych wyżej przepisach, nie podlega rozpoznaniu przez sąd, a to oznacza, że skargę której jest przedmiotem należało odrzucić jako niedopuszczalną. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy o p.p.s.a., skarga, podlega odrzuceniu przez sąd, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę, gdyż w niniejszej sprawie droga sądowa nie jest dopuszczalna.