VIII SA/Wa 940/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant referent stażysta Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. U. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr 23 na podstawie art. 5 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 1974 r., Nr 38 poz. 229) nałożył na H. D. obowiązek wykonania zgodnie z § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z 2002 r. z póź. zm.) w terminie do [...] września 2010 r. w budynku stodoły od strony granicy z działką nr [...] ścianę murowaną jako sposób oddzielenia przeciwpożarowego budynku stodoły. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ojciec H. D. wybudował pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane stodołę bez pozwolenia na budowę. Ściana tej stodoły znajduje się w odległości [...] cm od granicy z działką nr [...], co narusza art. 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Wobec tego zasadnym było nałożenie na H.D. w oparciu o art. 40 w/w ustawy obowiązku wykonania w budynku stodoły od strony granicy z działką nr [...] ściany murowanej jako sposóbu oddzielenia przeciwpożarowego budynku stodoły. Odwołanie od tej decyzji złożyli H. D. i pełnomocnik M. U.. H.D. zarzucił decyzji błędne zastosowanie art. 5 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w stosunku do budynku powstałego przed wejściem w życie w/w ustawy. Z kolei M. U. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez nie poddanie analizie ust. 1 pkt 2 w/w ustawy oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy poprzez pogorszenie, w wyniku zrealizowanej inwestycji warunków użytkowych działki polegające na zacienieniu działki poprzez znaczną część dnia, co powoduje pogorszenie warunków wegetacji roślin i uniemożliwia korzystanie z działki zgodnie z jej gospodarczym przeznaczeniem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] po rozpoznaniu odwołań na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z póz. zm. ) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przytoczył przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego w sprawie i stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że przedmiotowa stodoła została wybudowana w latach 1975-1985 bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Dokonując analizy możliwości legalizacji samowoli budowlanej organ odwoławczy stwierdził, że na wstępie należy wziąć pod uwagę obowiązujące zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, że brak jest obowiązującego planu, należy dokonać analizy inwestycji odnośnie planu obowiązującego w dacie budowy, bądź założeń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla danego terenu, lub decyzję o warunkach zabudowy dla terenu danej działki, a także charakterystykę zabudowań terenów przyległych. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji słusznie uznał, że nie ma przesłanek do orzeczenia nakazu rozbiórki, zaś wymurowanie w budynku stodoły od strony granicy z działką nr [...] ściany murowanej jako sposób oddzielenia przeciwpożarowego budynku stodoły doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył pełnomocnik M.U. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego : art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r., art. 5 ust. 1 pkt 6 w/w ustawy poprzez ich niezastosowanie, niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 40 w/w ustawy, niewłaściwe zastosowanie przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, niezastosowanie przepisów § 12 ust. 1, § 13 ust. 1 i § 14 w/w rozporządzenia. Naruszenie prawa procesowego, w ocenie skarżącego polegało na złamaniu zasad określonych w art. 7, 8, 11 i 77 kpa.. Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł te same zarzuty co w odwołaniu odnoszące się do błędnego zastosowania lub niezastosowania przepisów Prawa budowlanego z 24 października 1974 r.. Zarzuty te w części zostały szerzej uzasadnione. Dodatkowo skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że przepisy rozporządzenia nie dopuszczają usytuowania stodoły w sposób, w jaki jest ona usytuowana obecnie, a tym samym nie można zastosować normy wyrażonej w § 12 ust. 2 rozporządzenia i koniecznym jest zastosowanie normy wyrażonej w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego sprowadzały się do przytoczenia zasad określonych w powołanych w skardze przepisach bez odniesienia ich do przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, niezbędnym więc jest wyeliminowanie ich z porządku prawnego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielokrotnie wskazywano na wagę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami określonymi w Kpa. Z tego też względu, postępowanie w niniejszej sprawie winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w kpa, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 kpa), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębiać zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 § 1 kpa), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić (art. 107 § 3 kpa) w sposób wymagany przez przepisy kpa. Samo uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji powiatowy organ nadzoru budowlanego dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, pomijając podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. stanowi, że "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia." Zatem, organy nadzoru budowlanego winny zbadać nie tylko zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, ale również ocenić inwestycję z punktu widzenia pkt 2 w/w ustawy. Rozważań w tym zakresie organy nie poczyniły co jest istotnym uchybieniem przepisom postępowania. Organ I instancji dokonując analizy zgodności obiektu z ładem przestrzennym również czyniły to nieprawidłowo. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to inwestycję należy odnieść do planu, który obowiązywał w chwili budowy. Tymczasem należało rozważyć budowę biorąc pod uwagę nie tylko plan obowiązujący w dacie budowy, ale również założenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla danego terenu, lub decyzję o warunkach zabudowy dla terenu danej działki a także charakterystykę zabudowań terenów przyległych. Na taką potrzebę wskazał również organ odwoławczy, ale nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń. Poza tym należy uznać, że organ I instancji nie wyjaśnił, w jaki sposób wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych spowoduje doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, w szczególności w zakresie odległości obiektu od granicy. Należy przy tym wskazać, że w powoływanym przez organ odwoławczy § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, mowa jest o określonych odległościach budynków, których ściany i pokrycie dachowe wykonane są z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych. O ile można przyjąć, że ściana murowana takie warunki spełnia to organy nadzoru budowlanego nie oceniły pod tym kątem pokrycia dachowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany jest przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad, w szczególności zadbać o należyte wyjaśnienie stanu faktycznego, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy pozwoliły na prawidłową subsumcję, czyli właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji .