I SA/Wa 1543/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oddala skargę. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K., Delegatura w C., decyzją z dnia [...].09.2008 r. nr [...] pozwolił W. M. na prowadzenie robót budowlanych polegających na remoncie elewacji, dachu budynków oraz nawierzchni podwórza na terenie nieruchomości położonej w C. przy ulicach [...], według projektu arch. D. O. i innych wymienionych w decyzji dokumentów. W uzasadnieniu podano, że przedmiotowa nieruchomość wpisana jest do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w C. z dnia [...].06.1993 r., nr rejestru [...]. Prowadzenie robót budowlanych przy tej nieruchomości wymaga więc pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Pozwolenie wydano na wniosek z dnia 7.07.2008 r. złożony przez W. M., współwłaściciela nieruchomości. Wcześniej prowadzone były przy tej nieruchomości prace związane z wymianą instalacji elektrycznej, wstrzymane decyzją z dnia [...].06.2008 r., a po wykonaniu zaakceptowane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Pracom tym sprzeciwiała się K. D., druga ze współwłaścicieli nieruchomości. Zły stan techniczny zarówno elewacji, dachu jak i nawierzchni podwórza stwierdzony został przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jak i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ten ostatni decyzją z dnia [...].03.2008 r. nakazał współwłaścicielom nieruchomości przywrócenie jej właściwego stanu technicznego, ponieważ obecny stan budynków na nieruchomości zagraża zdrowiu i życiu. Prowadzeniu robót budowlanych przy nieruchomości sprzeciwiała się konsekwentnie K. D. twierdząc, że narusza to jej prawo własności, ponieważ W. M. nie uzgodnił z nią zakresu prac i złożył wniosek o pozwolenie na prowadzenie robót bez jej zgody. Poinformowała także, że złożyła odwołanie od decyzji PINB, w wyniku którego decyzja nakazująca przywrócenie właściwego stanu technicznego nieruchomości została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał jednak, "kierując się dobrem obiektu zabytkowego", że art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami umożliwia wydanie pozwolenia na prowadzenie robót na wniosek współwłaściciela, przy uczestnictwie w postępowaniu pozostałych współwłaścicieli, a W. M., jak wynika z księgi wieczystej, jest współwłaścicielem nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. D. Zarzuciła zaskarżonej decyzji, iż została wydana na podstawie uchylonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2008 r. Do dnia złożenia odwołania nie było więc decyzji nakazującej podjęcie jakichkolwiek prac przy nieruchomości, dlatego nie złożyła wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Wydana decyzja narusza zaś jej prawo własności, bo nie uwzględnia praw współwłaściciela. Nie akceptuje też robót wykonanych przez W. M. w latach poprzednich i zarzuca konserwatorowi zabytków, iż "zalegalizował bezprawie" i nie wyciągnął konsekwencji w stosunku do winnych prowadzenia robót bez pozwolenia w poprzednim okresie. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...].05.2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Minister stwierdził, iż na podstawie art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. W omawianej sprawie wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku złożył W. M., współwłaściciel nieruchomości. Był zatem uprawniony do żądania wszczęcia postępowania, w oparciu o art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Gwarancją ochrony praw pozostałych osób dysponujących tytułem prawnym do zabytku jest ich uczestnictwo w postępowaniu w charakterze strony. Takie uczestnictwo zostało zapewnione odwołującej się K. D. w każdym stadium postępowania. Organ wskazał też, że zaskarżona decyzja jest konsekwencją wydanej wcześniej przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji z dnia [...].06.2008 r. wstrzymującej wykonywanie robót budowlanych oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na prowadzenie wstrzymanych robót. W czasie oględzin dokonanych w tamtym postępowaniu stwierdzono bardzo zły stan techniczny obiektu zabytkowego, dlatego też podjęcie działań zmierzających do poprawy tego stanu, w zakresie określonym w zaskarżonej decyzji, należy uznać za właściwe z konserwatorskiego punktu widzenia. Skargę na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].05.2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. D. W skardze podniosła, że pozwolenie na prowadzenie robót wygasło z dniem [...].09.2009 r., jak określił to organ I instancji w decyzji z dnia [...].09.2008 r. Ponadto, nie ma ostatecznej decyzji nadzoru budowlanego, która nakazywałaby prowadzenie tego typu prac, a organ konserwatorski nie dysponował jej zgodą na prowadzenie prac remontowych przy zabytku, co narusza jej prawo własności. Mimo, że przepisy ustawy o ochronie zabytków nie uzależniają wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych od zgody wszystkich współwłaścicieli, jak twierdzi organ odwoławczy, to nie można przymuszać do zakresu prac, o które wystąpił wnioskodawca, bo gdyby doprowadzono obiekt zabytkowy najpierw do stanu poprzedniego, to zabytek nie wymagałby tak rozległego zakresu prac. Do dewastacji doprowadziły zaś prace prowadzone przez W. M. bez wiedzy i zgody drugiego współwłaściciela. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. – dalej: u.o.z.) pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga między innymi prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. To, że nieruchomość położona w C. pomiędzy równoległymi ulicami [...], składająca się z[...], wpisana została do rejestru zabytków, jest w sprawie bezsporne (zob. decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w C. z dnia [...].06.1993 r., nr rejestru [...]). Celem pozwolenia, o jakim mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., jest ochrona przed nieuprawnioną, z punktu widzenia konserwatorskiego, ingerencją w substancję zabytku, a jednocześnie określenie trybu, w jakim podmiot obowiązany do opieki nad zabytkiem (zob. np. art. 5 u.o.z.), może wykonywać czynności zmierzające do zachowania zabytku w odpowiednim stanie. Nadrzędną wartością jest w tym wypadku jak najpełniejsza ochrona zabytku. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie rozstrzyga natomiast żadnych innych kwestii, które mogą wywoływać spory, w tym o prawie do dysponowania nieruchomością w celu prowadzenia robót budowlanych, czy też z zakresu prawa cywilnego, dotyczących prawa zarządu współwłasnością. Tymczasem skarżąca oczekuje, że organy konserwatorskie rozstrzygną jej spór ze współwłaścicielem nieruchomości o to, jaki powinien być zakres robót prowadzonych przy zabytku i czy powinien być uzgodniony pomiędzy współwłaścicielami oraz czy bez jej zgody W. M. może dysponować nieruchomością w celach remontowych. Odpowiedzieć na to należy w ten sposób, że co do zakresu robót, to w braku porozumienia między współwłaścicielami rozstrzygnąć może tylko sąd powszechny (cywilny) w odpowiednim postępowaniu (zob. art. 199 – 202 K.c.). Natomiast zgodę na prowadzenie prac budowlanych wydaje organ architektoniczno – budowlany i w jego kompetencji jest sprawdzenie uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie bowiem z ust. 8 art. 36 u.o.z. "uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego." Rację należy zatem przyznać organom obydwu instancji, że do uzyskania pozwolenia w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. wystarczy wylegitymowanie się przez wnioskodawcę postępowania tytułem prawnym do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikającym z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego (ust. 5 art. 36 u.o.z.). W. M. korzysta wszak z zabytku w oparciu o tytuł prawny wynikający z prawa własności, co jest okolicznością bezsporną. Ponadto pozwolenie takie nie nakłada obowiązku prowadzenia wnioskowanych robót budowlanych (obowiązek nakłada się w innym trybie – zob. np. art. 49 ust. 1 u.o.z.), lecz daje do nich uprawnienie, z punktu widzenia bezpieczeństwa zabytku. Do faktycznego wykonywania robót budowlanych przy zabytku niezbędne jest jeszcze, jak wyżej wskazano, pozwolenie na budowę albo zgłoszenie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, a także, w razie konieczności, rozstrzygnięcie sporu z zakresu zarządu rzeczą wspólną przed sądem cywilnym. Warto też zauważyć, że przedmiotem niniejszego postępowania nie było usunięcie skutków prac budowlanych podjętych bez zgody organu konserwatorskiego, godzących w substancję zabytku. Do tego służy inne postępowanie, prowadzone w oparciu o art. 45 u.o.z. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje też kwestia stanu postępowania prowadzonego przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, bowiem jak zaznaczono wyżej, pozwolenie konserwatora zabytków w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. jest wydawane na wniosek i nadaje osobie legitymowanej uprawnienie do prowadzenia prac budowlanych, z punktu widzenia bezpieczeństwa zabytku. Uprawnienie to jest niezależne od ewentualnych nakazów wydawanych przez nadzór budowlany lub ich braku. Rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) sąd nie stwierdził też naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.