I SA/Wa 774/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi R.M. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy przy ulicy [...] w K. Postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy położonej przy ul. [...] w K. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. pełnomocnika R.M. wniósł o zawieszenie ww. postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na toczące się równolegle cztery postępowania: 1) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na budynek apartamentowo-hotelowy, na działce nr [...] i części działki nr [...] obr, [...] przy ul [...] w K., 2) przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, 3) przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie nadbudowy i rozbudowy przy ul [...] w K., oraz 4) w sprawie przebudowy budynku przy ul [...] w K. Zdaniem pełnomocnika toczące się postępowania dotyczące nieruchomości budynkowej położonej przy ul. [...] mają istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości wpisu do rejestru zabytków kamienicy znajdującej się na ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy mieszczącej się przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ stwierdził, że żadne ze wskazanych przez wnioskodawcę postępowań nie dotyczy budynku przy ul. [...] w K., w związku czym nie mają wpływu na postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego budynku. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył pełnomocnik R.M. Pełnomocnik podniósł, że wpływ na wartości historyczne, artystyczne i naukowe obiektu, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków (kamienica nr [...]) ma także stan sąsiedniej nieruchomości budynkowej (kamienica nr [...]). Ponadto skarżący zarzucił, iż w zaskarżonym postanowieniu organ nie zawarł wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. W.w. postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że wniosek o zawieszenie postępowania oparty został na przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ przeprowadził rozważania na okoliczność istoty zagadnienia wstępnego i doszedł do wniosku, że postępowania dotyczące budynku przy ul. [...] w K., a zatem również stan sąsiedniej nieruchomości budynkowej pozostają bez wpływu na ocenę wartości kamienicy przy ul. [...]. W ocenie organu o wpisie do rejestru zabytków poszczególnych obiektów decydują ich cechy indywidualne oraz reprezentowane przez nie wartości. Z kolei o niezależności obu kamienic świadczy min. fakt, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął w dniu [...] kwietnia 2008 r. odrębne postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy przy ul. [...] w K. Organ podniósł, że gdyby budynki te w istocie tworzyły powiązaną ze sobą grupę, wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi, należałoby wpisać je jako historyczny zespół budowlany w wyniku jednego postępowania administracyjnego. Ponadto stwierdził, że w sprawie wpisu do rejestru zabytków, rozstrzygnięcia innych organów, dotyczące ustalenia warunków zabudowy, bądź wstrzymania prowadzenia samowolnych robót budowlanych nie stanowią zagadnienia wstępnego. Nie wpływają bowiem na zmianę stanu prawnego nieruchomości istotną z punktu widzenia takiego postępowania, ani tym bardziej na ocenę wartości posiadanych przez dany obiekt, a decydujących o objęciu go ochroną konserwatorską wynikająca z wpisu do rejestru zabytków. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył, działający przez pełnomocnika, R.M. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie, zamiast jego uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, 2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rezygnację z przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie oceny wpływu prac rozbiórkowych na nieruchomości sąsiedniej na obiekt, którego dotyczy postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków, 3) art. 107 § 3 KPA poprzez rezygnację z uzasadnienia prawnego skarżonego postanowienia, 4) art. 10 KPA poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, 5) art. 11 KPA poprzez rezygnację z realizacji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, 6) art. 8 KPA przez rezygnację z realizacji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W uzasadnieniu skargi podniósł, że prowadzone a wskazane przez skarżącego w zażaleniu z dnia [...] września 2008 r. postępowania administracyjne mają charakter zagadnień wstępnych. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Sąd administracyjny kontroluje zatem legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W ocenie Sądu skarga złożona w przedmiotowej sprawie jest nieuzasadniona, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi zasadniczo opierają się na założeniu, że przynajmniej część z mających zapaść rozstrzygnięć we wskazanych wyżej postępowaniach wnioskiem z dnia [...] lipca 2008 r. mają charakter prejudycjalny, w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy położonej przy ul. [...] w K. W ocenie skarżącego, z tego względu postępowanie w tej sprawie powinno zostać zawieszone do czasu ostatecznego zakończenia postępowań w sprawie wpisu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na budynek apartamentowo-hotelowy, przy ul. [...], w sprawie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku przy ul. [...] w K. oraz w sprawie przebudowy budynku przy ul. [...]. W pierwszej kolejności należało zatem dokonać oceny zasadności opisanego wyżej stanowiska skarżącego. Konkluzja poczyniona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na tle, ogólnych rozważań w zakresie istoty zagadnienia wstępnego, jest prawidłowa, a w konsekwencji wydane rozstrzygnięcie jest zgodne prawem. W ocenie Sądu kwestia postępowań innych organów dotyczących ustalenia warunków zabudowy czy wstrzymania prowadzenia samowolnych robót budowlanych dotyczacych kamienicy nr [...] nie stanowią zagadnienia wstępnego w postępowaniu wszczętym z urzędu o wpis do rejestru zabytków kamienicy nr [...]. W konsekwencji rozstrzygnięcie przez właściwy organ administracji w powyższych sprawach nie uzasadnia zawieszenia postępowania zgodnie z wnioskiem R.M. Zasadnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. sytuacja polega na bezwzględnym uzależnieniu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji "od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Chodzi zatem o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze w ogóle nie było (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 1993 r. sygn. akt II SA 1678/92. ONSA z 1994 r. nr 2, poz. 55). Inaczej mówiąc, wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w analizowanym przepisie następuje, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie dysponuje "elementem" pozwalającym władczo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. Ów "element" ma charakter zagadnienia o charakterze prawnym, a jego określenie ("stworzenie") należy do kompetencji innego organu lub sądu. Ponadto organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia Taka sytuacja bez wątpienia nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Stosownie do treści art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568) jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Oznacza to, że o wpisie określonych obiektów decydują tylko i wyłącznie ich cechy indywidualne oraz reprezentowane przez nie wartości a nie stan sąsiednich nieruchomości, tym bardziej że w stosunku do kamienicy przy ul. [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął w dniu [...] kwietnia 2008 r. odrębne postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków. Odnosząc się do podnoszonych w sprawie pozostałych zarzutów skargi Sąd zauważa, że nie mogły one mieć znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ przedmiot skargi dotyczył jedynie postanowienia wydanego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania o wpis do rejestru. W niniejszej sprawie Sąd kontrolował zgodność z prawem jedynie kwestii formalnej (procesowej), tj. odmowy zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Konkludując, ocena legalności zaskarżonego postępowania w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie wstanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest należyte. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2