VI SA/Wa 2340/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Halina Emila Święcicka Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. (skarżąca), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych (GIJHARS) z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych (WIJHARS) z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] maja 2010 r. w toku postępowania administracyjnego, skarżąca zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o zawieszenie postępowania z uwagi na umożliwienie skarżącej bezpiecznego oczekiwania na weryfikację konstytucyjności przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu przez Trybunał Konstytucyjny, przed zastosowaniem przez organ sankcji. Weryfikacja ta, jest w ocenie skarżącej zagadnieniem wstępnym, obligującym organ administracji do zawieszenia postępowania. Zdaniem skarżącej przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu, w szczególności przepis art. 37 naruszają zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), poprzez ustalenie opłaty sanacyjnej w wysokości 100 % kwoty należnej ze sprzedaży. Jest ona, jak wywiodła w uzasadnieniu, w swojej istocie nieadekwatna do przekroczenia prawa dokonanego przez producenta podłoży. Nadto ustawa nie różnicuje sytuacji prawnej i wielkości kary w zależności od okoliczności, czy dany produkt znajdował się w sprzedaży przed wejściem w życie ustawy czy też nie, zaś samo włączenie substratów torfowych do regulacji ustawy o nawozach i nawożeniu nastąpiło niejako "tylnymi drzwiami" i w sposób absolutnie mylący dla producentów podłoży. Przepisom ww. ustawy zarzucono także naruszenie poprawnej legislacji oraz zasady dostatecznej określoności i standardów stanowienia prawa, obowiązującego w demokratycznym państwie prawa. W podsumowaniu skarżąca wskazała, iż poczyniła już odpowiednie kroki celem zaskarżenia ww. przepisu do Trybunału Konstytucyjnego, co uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wprowadzenia do obrotu "Podłoża do pelargonii Strelux" bez wymaganego pozwolenia i terminu jego wycofania z obrotu wraz z określeniem opłaty sankcyjnej oraz zakazu wprowadzenia do obrotu ww. środka wspomagającego uprawę roślin bez wymaganego pozwolenia, którego sprzedaży nie dokonano. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. w oparciu o art. 123. § 1 k.p.a. w związku z art. 124 § 1 i 2 . art. 125 § 3 k.p.a i art. 101 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. [...] WIJHARS odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. W ocenie organu administracji w niniejszej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej, albowiem potencjalne złożenie wniosku o zbadanie konstytucyjności określonych norm nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wskazała, że jej zdaniem w sprawie zaszła okoliczność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i z tego względu organ był zobowiązany do zawieszenia postępowania. W wyniku złożenia powyższego zażalenia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz 101 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. GIJHARS wydał w dniu [...] września 2010 r. postanowienie Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie WIJHARS z dnia [...] maja 2010 r. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może mieć zastosowania, bowiem możliwe jest zawieszenie postępowania ze względu na zawiśnięcie sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym. Nie może być jednak przesłanką zawieszenia postępowania sama chęć strony, aby Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją akt prawny, którego przepisy są dla strony niekorzystne. Podjęcie przez skarżącą "odpowiednich kroków" nie umożliwia organowi administracji zawieszenia postępowania w sprawie wprowadzania do obrotu podłoży do uprawy roślin. Jeżeli starania skarżącej przyniosłyby efekt w postaci wniosku uprawnionego organu o stwierdzenie zgodności z Konstytucją niektórych przepisów ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033) i Trybunał orzekłby zgodnie z oczekiwaniami skarżącej, to ma ona możliwość wzruszenia postępowania administracyjnego, które zakończyło się dla niej niekorzystnym rozstrzygnięciem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka wniosła o uchylenie postanowienia GIJHARS z dnia [...] września 2010 r., a także postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. Podniosła, iż niezgodność z Konstytucją przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie polega na tym, iż ustawodawca nałożył na skarżącą niewykonalny w ustawowym terminie obowiązek uzyskania zezwolenia na sprzedaż jej wyrobów, zaś sprzedaż bez zezwolenia obłożył karą, nazwaną opłatą sanacyjną uregulowaną w sposób niezgodny z konstytucyjną zasadą państwa prawa, której przejawem jest m.in. to, że kara nie może być nadmiernie dolegliwa, powinna być racjonalna. Ta kara to 100 % wartości sprzedaży wyrobów skarżącej. Powyższym skarżąca zainteresowała w roku 2009 Rzecznika Praw Obywatelskich, który podjął postępowanie. W związku z tym złożyła wniosek o zawieszenie postępowania, słusznie rozumując, iż jeżeli postępowanie zakończy się wymierzeniem opłaty sanacyjnej, to przedsiębiorstwo skarżącej przestanie istnieć i nie będzie miał kto złożyć wnio0sku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 a § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm). Skarga [...] Sp. z o.o. nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowe postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych (GIJHARS) z dnia [...] września 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] maja 2010 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego - nie naruszają prawa. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, iż zaskarżone postanowienie GIJARS narusza przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem - wbrew twierdzeniom skarżącej spółki - nie zachodzi wskazana w tym przepisie podstawa do zawieszenie ex officio postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej z tytułu wprowadzenia do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin "Podłoże do pelargonii Strelux" bez wymaganego pozwolenia. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd zajmuje stanowisko, iż jedynie w sprawach wszczętych na wniosek strony (i to pod pewnymi warunkami wymienionymi w art. 98 § 1 in fine k.p.a.) organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, gdy wystąpi o to strona na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Tymczasem w sprawie niniejszej postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin [...] bez wymaganego pozwolenia toczy się z urzędu. Zatem wykluczone było zawieszenie postępowania na wniosek złożony przez skarżącą spółkę. Jednocześnie za prawidłowe należy uznać stanowisko organu, że argumentacja przedstawiona we wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2010 r. nakładała na organ powinność jej rozważenia pod kątem wystąpienia podstaw do zawieszenia przez organ postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. Na konstrukcję zagadnienia wstępnego o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a składają się cztery istotne elementy (które muszą wystąpić łącznie): 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić przy tym należy, że ostatni z wymienionych elementów, w istocie najważniejszy, jest najbardziej sporny. Pojawiające się kontrowersje wynikają z faktu, że formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1999 r., IV SA 7444/97 niepubl.). Tym samym od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji (uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1998 r.). O kwestii prejudycjalnej w postępowaniu administracyjnym wypowiadali się niejednokrotnie zarówno przedstawiciele doktryny, jak i w swoich orzeczeniach -Naczelny Sąd Administracyjny. Przegląd poglądów na temat pojęcia oraz istoty prejudycjalności zaprezentował min. J. Rodziewicz (w:) Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym, Gdańsk 2000r., strony 7-18., gdzie podaje m.in. że pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. Z kolei Wojciech Jakimowicz w artykule pt. "O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym" opublikowanym (w:) Samorząd Terytorialny 2003/10/29 wskazuje: "samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 427/02 podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie, co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2001 r. wydanym w sprawie sygn. akt I SA 2314/00, LEX nr 55746, gdzie stwierdził mianowicie, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W niniejszej sprawie, skarżąca spółka [...] Sp. z .o.o. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego, gdyż "(...) poczyniła już odpowiednie kroki celem zaskarżenia przepisu (art. 37 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu) do Trybunału Konstytucyjnego, co jednak wymaga przygotowania stosownego aktu prawnego przez kompetentny organ, następnie przeprowadzenia stosownej procedury przez Trybunał". Odmawiając zadośćuczynienia powyższemu wnioskowi, organy administracji publicznej - nie znajdując podstaw do jego zawieszenia - powołały się na brak zaistnienia przesłanki określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stanowisko takie, należy w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie uznać za słuszne, bowiem z zawartej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Takim organem jest organ administracji publicznej, zatem załatwiając indywidualną sprawę z tego zakresu także organ administracji publicznej obowiązany jest działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Wobec tego, że ogólne postępowanie administracyjne jest procesem stosowania prawa, rzeczą organu administracji publicznej w tym postępowaniu jest ustalić jaka norma prawna obowiązuje, jakie jest jej rozumienie, a następnie normę tę zastosować. Oczywiście chodzi o normę powszechnie obowiązującą w dacie orzekania dla potrzeb rozstrzygnięcia w konkretnej, rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że właściwy organ obowiązany jest stosować normę prawną obowiązującą w chwili podejmowania rozstrzygnięcia i to bez względu na mogące pojawiać się wątpliwości co do konstytucyjności przepisu, a nawet w razie złożenia do Trybunału Konstytucyjnego przez uprawniony podmiot wniosku o zbadanie zgodności aktu normatywnego, na podstawie którego ma zostać wydana decyzja, z Konstytucją. Przyjęcie poglądu odmiennego oznaczałoby, że organ administracji publicznej byłby uprawniony do procesowego wstrzymania się z załatwieniem sprawy i oczekiwania na zmianę stanu prawnego, co jest niedopuszczalne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. akt II GSK 80/05 - ONSA i WSA 2006 r. Nr 3, poz. 80 i 29 stycznia 1996 r., sygn. akt I SA - ONSA 1996 r. Nr 4, poz. 191). Taki skutek miałoby oczekiwanie przez organ administracji na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, skoro orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodzą zaś w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji). Zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym o zbadanie zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, na podstawie którego ma zostać wydana decyzja, nie stanowi dla właściwego organu administracji zagadnienia wstępnego (kwestii prejudycjalnej) w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jako że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez Trybunał Konstytucyjny. Na marginesie rozważań, podkreślenia wymaga, iż w niniejszej sprawie wnioskowi skarżącej spółki o stwierdzenie niekonstytucyjności zapisów art. 37 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu brak jest choćby przymiotu stanu zawisłości sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym, a do czynienia mamy jedynie z ekspektatywą skarżącej spółki na podjęcie działań przez Rzecznika Praw Obywatelskich, zmierzających do zbadania zgodności z Konstytucją RP kontestowanych przez nią zapisów (vide pismo powyższego organu z dnia 28 czerwca 2010 r. w aktach administracyjnych). Mając powyższe na względzie należy - zdaniem Sądu - w pełni podzielić stanowisko organów inspekcji jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych obu instancji i uznać, że w świetle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że zostały spełnione obligatoryjne przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd nie znalazł także podstaw do odroczenia terminu rozprawy. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o zmianę terminu rozprawy, z uwagi na kolizję terminów rozpraw w sądzie cywilnym i w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, wyznaczonych na dzień [...] lutego 2011 r. Nadto podniósł, iż prowadzi kancelarię jednoosobowo, a jego mandanci nie wyrazili zgody na ustanowienie w swoich sprawach pełnomocników substytucyjnych. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Interpretując ten przepis należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 7 p.p.s.a. sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności obligujących sąd do odroczenia rozprawy, wskazana w art. 109 p.p.s.a., ponadto wskazać należy na brzmienie art. 107 p.p.s.a., z którego expressis verbis wynika, iż nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Zatem na podstawie art. 151 przywołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie w zakresie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego wydane zostało zgodnie z prawem obowiązującym w chwili jego wydania i na podstawie stanu faktycznego istniejącego w tej dacie