II SA/Sz 633/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 lutego 2011r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę Starosta [...] decyzją z dnia 22 marca 2010 r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 kpa, zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółce z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej typu Maria 59,0 m wraz z antenami sektorowymi, radioliniami i urządzeniami pomocniczymi na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w [..] . Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez M. B., L. C., Z. C., M.P. oraz D.D., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, sprawdza kompletność projektu oraz jego wykonanie i sprawdzenie przez osoby uprawnione. W razie spełnienia ww. wymagań, temu kto złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z oświadczeniem o dysponowaniu nieruchomością o jakim mowa w art. 32 ust. 4 ustawy, właściwy organ nie może odmówić pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). Projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej ma być zlokalizowana w [...] na działce nr [...] i [...] w obrębie [...] . Dla tego terenu Burmistrz Gminy [...] wydał w dniu [..] r. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalając warunki zabudowy stacji bazowej telefonii cyfrowej. Zgodnie z art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ I instancji ustalił obszar oddziaływania obiektu na podstawie załącznika graficznego do dokumentacji technicznej szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia. Obszar ten został ograniczony do okręgu o promieniu 70 m, co odpowiada odległości wynikającej z zasięgu promieniowania ponadnormatywnego zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 ze zm.). Wielkości te odpowiadają najmniejszej mocy pasma zastosowanych anten tj. EIRP nie mniej niż 1000 W. Jednakże organ I instancji nie uwzględnił promieniowania ponadnormatywnego anten o większej mocy (do 5000 W), zastosowanych na przedmiotowej wieży, których zasięg zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e wynosi 150 m. Właściciele bądź dzierżawcy działek leżących w tym obszarze, pod głównymi wiązkami ponadnormatywnymi, zostali pozbawieni prawa uczestniczenia w postępowaniu na prawach stron. W świetle brzmienia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, w powiązaniu z art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania winni być właściciele bądź dzierżawcy lub zarządzający działek znajdujących się pod trasami wiązek ponadnormatywnych emitowanych przez anteny nadawcze o konkretnych parametrach, na azymutach i w odległościach określonych przez powołane wyżej przepisy. Obszar oddziaływania obiektu stacji bazowej przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien być określony właściwie, a właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy działek nad którymi przechodzą główne ponadnormatywne wiązki, mają prawo uczestniczenia w postępowaniu na prawach stron. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że organ I instancji nie dokonał sprawdzenia kompletności projektu oraz wykonania i sprawdzenia projektu przez osoby uprawnione. Zgodnie z art. 20 ust. 1, 1a, 1b ustawy Prawo budowlane projektant zapewnia, uwzględniając specyfikę projektu budowlanego, opracowanie projektu zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz sprawdzenie projektu przez osobę uprawnioną, sporządza informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W decyzji organu I instancji nie wskazano jednoznacznie projektanta odpowiedzialnego za wykonanie projektu budowlanego, na którego w myśl art. 20 ustawy Prawo budowlane nałożone są takie obowiązki jak opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z przepisami tej ustawy i innymi przepisami oraz zapewnienie udziału w opracowaniu osób posiadających uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. W rozpoznawanej sprawie nie dopełniono obowiązku zapewnienia sprawdzenia projektu budowlanego (m. in. brak podpisów sprawdzającego na rysunkach projektu zagospodarowania) wynikającego z art. 20 ust. 2 ustawy, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję Spółka [...] w [...] wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] ego wskazując na naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, w szczególności § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 lit d i e. Spółka wskazała, że sposób zakwalifikowania inwestycji pod kątem oddziaływania na środowisko określa powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko wymagają lub mogą wymagać wymienione w nich instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwości od 0,03 MHz do 300.000 MHz o określonej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny z wyłączeniem radiolinii, uwzględniając wskazaną w tym rozporządzeniu dostępność dla ludności od środka wzdłuż głównej wiązki tej anteny. Rozporządzenie wyraźnie wskazuje na badanie oddziaływania pojedynczej anteny wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania, co potwierdzają orzeczenia sądów administracyjnych. Przepisy te nie tylko odnoszą się do dokonywania badań wzdłuż głównej osi, ale również dotyczą kwestii kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Z załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentacji wynika, że zwiększone promieniowanie ponadnormatywne znajduje się w odległości 58,3 m od wieży. W oparciu o takie oddziaływanie powinien zostać określony krąg osób, których potencjalnie interes prawny może czynić stroną. Brak jest podstaw do szerokiego interpretowania przepisów ww. rozporządzenia i tym samym ponownego przeprowadzania postępowania przed organem I instancji. Wskazane przez Wojewodę przepisy rozporządzenia, które w ocenie tego organu są podstawą do szerszego określenia zakresu stron, wskazują jedynie miejsca dostępne dla ludności, przy analizie dotyczącej potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Tymczasem żadne z planowanych urządzeń nie będzie oddziaływało w miejscach dostępnych dla ludności. Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, miejsca dostępne dla ludności to wszelkie miejsca z wyjątkiem tych, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Powyższe oznacza, że brak jest podstaw do rozszerzania zakresu stron skoro faktyczne oddziaływanie, zgodnie z ustaleniami organu I instancji, kończy się na 58,3 m od zainstalowanych urządzeń. Odnośnie braków dotyczących dokumentacji technicznej skarżąca Spółka podniosła, że projekt budowlany wraz z załącznikami został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje zarówno do sporządzenia jak i sprawdzenia wykonanej dokumentacji tj. inż. C. S. oraz mgr arch. D. K.. Zgodnie z § 15 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności uprawniają do sporządzania projektu zagospodarowania działki lub terenu, w zakresie danej specjalności . W niniejszej sprawie jedynie projekt zagospodarowania terenu (uwzględniający konstrukcje inwestora) został sporządzony przez D. K. samodzielnie. Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Jednakże zgodnie z art. 20 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, obowiązek ten nie dotyczy projektów obiektów budowlanych o prostej konstrukcji jak budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe. Przedmiotowa inwestycja zaliczana jest do obiektów budowlanych o konstrukcji prostej czyli takich, dla których schemat statyczny jest wyznaczalny, a relacje pomiędzy elementami jasne. W związku z tym sprawdzenie projektu nie było wymagane. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, że od dnia 7 listopada 2008 r. nie ma zastosowania ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Aktualnie postępowanie w tym zakresie wynika z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocen oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Ponadto, od dnia 31 sierpnia 2007 r. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) ustawodawca ograniczył obszar oddziaływania inwestycji wprowadzając ścisłe określenie zasięgów (odległości od środka anteny) ponadnormatywnego promieniowania wiązek głównych w zależności od mocy promieniowania, poza którymi kończy się obszar możliwości szkodliwego oddziaływania anten (inwestycji). Kierunek przebiegu wiązek ponadnormatywnych wynika z technologii tj. z zastosowanych anten, a ich zasięg jest określony na podstawie ww. rozporządzenia (w zależności od zastosowanej mocy). Podane w rozporządzeniu moce dla pojedynczej anteny, w przypadku zastosowania anten na tym samym azymucie i na tej samej wysokości podlegają sumowaniu zgodnie z § 4 tego rozporządzenia. Wobec tego, w obecnym stanie prawnym, obszar oddziaływania inwestycji jest ograniczony do nieruchomości leżących pod głównymi wiązkami promieniowania ponadnormatywnego w odległości od środka elektrycznego anteny wynikającej z rozporządzenia, co oznacza , że właściciele nieruchomości znajdujących się pod wiązkami głównymi w odległości określonej w rozporządzeniu posiadają status strony postępowania. Dla ustalenia stron postępowania decydujące znaczenie ma przechodzenie wiązek w przestrzeni działki. Następnym etapem dopiero jest ustalenie, czy w obszarze oddziaływania znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Stanowi to kwalifikację czy planowana inwestycja podlega przepisom o ochronie środowiska. Stwierdzenie, że w odległości od środka elektrycznego poszczególnych anten określonej w ww. rozporządzeniu na trasie przebiegu wiązki głównej promieniowania nie ma miejsc dostępnych dla ludności oznacza, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym szkodzić środowisku, zatem nie podlega przepisom ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...). W sytuacji gdy w odległości określonej w rozporządzeniu od środka elektrycznego anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności inwestycja, przed wydaniem pozwolenia na budowę, podlega procedurze wynikającej z przepisów o ochronie środowiska tj. ustawy z dnia 3 października 2008 r. Ma to znaczenie na etapie kwalifikacji inwestycji do przedsięwzięć szkodzących środowisku tj. czy inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko wynikających z ustawy z dnia 3 października 2008 r. Analiza oddziaływania w przedmiotowej sprawie wykazała, że w obszarze oddziaływania inwestycji nie ma miejsc dostępnych dla ludności, zatem inwestycja nie podlega procedurom wynikającym z ustawy z dnia 3 października 2008 r. w zakresie szkodliwości środowisku i nie wymaga sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast konieczność zapewnienia sprawdzenia projektu przez osoby uprawnione do projektowania w odpowiedniej specjalności wynika z tego, że wieża kratowa stalowa o wysokości 59 m jest obiektem konstrukcyjnie skomplikowanym. Nie należy zatem do obiektów o prostej konstrukcji, takich jak dom mieszkalny jednorodzinny, niewielki obiekt gospodarczy, inwentarski czy składowy o jakich mowa w art. 20 ust. 3 Prawa budowlanego. W tej sytuacji organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji wskazał na konieczność dokonania uzupełnienia w zakresie sprawdzenia projektu budowlanego przez osobę legitymującą się uprawnieniami w odpowiedniej specjalności, stosownie do art. 20 ust. 2 ustawy. W decyzji organu I instancji zostały podane nazwiska trzech projektantów uczestniczących w sporządzaniu projektu budowlanego obiektu, ale organ ten nie ustalił jednoznacznie projektanta odpowiedzialnego za wykonanie projektu budowlanego obiektu, na którego ustawa nakłada obowiązki określone w art. 20 ustawy Prawo budowlane. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik Wojewody [...] wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że dokumentacja techniczna dotycząca kwalifikacji przedsięwzięcia przedłożona przez inwestora została sporządzona wadliwie, bowiem nie uwzględniono wszystkich zamontowanych na wieży anten, a z projektu wynika, że na tej samej wysokości i na tym samym azymucie będą montowane po dwie anteny. Konstrukcja wieży należy natomiast do jednych z bardziej skomplikowanych konstrukcji, musi być bowiem odporna na wiatr oraz inne czynniki atmosferyczne. Projekt takiej wieży nie może być sporządzony przez osobę posiadającą ograniczone uprawnienia do projektowania. Uczestnik postępowania M. B., obecny na rozprawie, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja nie narusza przepisów prawa proceduralnego. Zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ma charakter kasacyjny. Przesłanką wydania takiej decyzji jest zakres czynności postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. określa zakres tych czynności stanowiąc "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części". Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem prawa, w tym w sytuacji, gdy naruszenie to nie może być sanowane. Taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej. Decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. W rozpoznawanej organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania z dwóch powodów. Po pierwsze w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę organ I instancji nie zapewnił możliwości brania udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji, przysługiwał status strony. Jak wskazał Wojewoda, dokumentacja techniczna dotycząca kwalifikacji przedsięwzięcia została sporządzona wadliwie, bowiem nie uwzględniono wszystkich anten jakie mają być zamontowane na wieży, a z projektu wynika, że na tej samej wysokości i na tym samym azymucie montowane będą po dwie anteny. W tej sytuacji, stosownie do § 4 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), dla potrzeb określenia obszaru oddziaływania inwestycji, moce dla pojedynczej anteny sumuje się. Sąd w pełni podziela to stanowisko. Powołany wyżej przepis rozporządzenia, brzmiał następująco: parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Z dokumentów przedłożonych przez inwestora wynika, że na tym samym azymucie i na tej samej wysokości na projektowanej wieży będą montowane po dwie anteny. Nie jest zatem trafne stanowisko skarżącej Spółki zaprezentowane w skardze, iż z przepisów rozporządzenia wynika konieczność badania oddziaływania jedynie pojedynczej anteny wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania. Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że Starosta [...] zbyt wąsko określił krąg podmiotów którym przysługiwał status strony w tym postępowaniu. Nie jest także trafne stanowisko skarżącej Spółki [...] , że projektowana wieża wolnostojąca jest obiektem budowlanym o prostej konstrukcji jak budynek mieszkalny jednorodzinny, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie czy składowe i dlatego na projektancie nie ciążył obowiązek zapewnienia sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Jak wskazał pełnomocnik Wojewody [...] ego na rozprawie, projektowana wieża nie należy do konstrukcji prostych, dlatego jej projekt nie może być sporządzony przez osobę posiadającą ograniczone uprawnienia do projektowania. Zgodnie z § 17 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83, poz. 578 ze zm.) uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie uprawniają do projektowania obiektu budowlanego lub kierowania robotami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym o kubaturze do 1.000 m3 oraz o wysokości do 12 m nad poziomem terenu. Projekt budowlany dotyczy wieży o konstrukcji stalowej która będzie miała wysokość 59 metrów. Trafnie zatem organ II instancji uznał, że nie jest to obiekt budowlany o prostej konstrukcji i nie może go zaprojektować osoba posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania w ograniczonym zakresie. Z powyższych względów, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.).