II OZ 437/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Spółdzielni O. P. T. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2369/10 oddalające wniosek Spółdzielni O. P. T. z siedzibą w Warszawie o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Wojewody M. z dnia [...] września 2010 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie ze skargi Spółdzielni O. P. T. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił wniosek Spółdzielni O. P. T. z siedzibą w W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Wojewody M. z dnia [...] września 2010 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r., którym podjęto postępowanie zawieszone postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, iż podjęte postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 27 kwietnia 2010 r. na wniosek N. P. Sp. z o.o. Warszawie i dotyczyło wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczną i podłączeniem komunikacyjnym od strony ul. G. i ul. K. w Warszawie. Sąd powołując się na przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zaznaczył, że po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia polegałoby na zawieszeniu skutku prawnego zaskarżonego aktu, co przejawiałoby się nie podejmowaniem przez organy administracyjne żadnych czynności procesowych w sprawie pozwolenia na budowę do czasu ostatecznego przesądzenia przez sąd administracyjny, czy istniały przesłanki do podjęcia tego postępowania. Zdaniem Sądu, strona skarżąca nie wskazała okoliczności, które uzasadniałby przyjęcie, że wykonanie zaskarżonego postanowienia może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Hipotetyczna szkoda wiążąca się z subiektywną obawą strony w przypadku zrealizowania przedmiotowej inwestycji nie może być przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Nadto, podnoszone w skardze okoliczności, kwestionujące prawidłowość podjęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie mają znaczenia w postępowaniu o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Wojewody M. Podlegać one będą ocenie Sądu w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wniesionej skargi. W zażaleniu postanowienia Spółdzielnia O. P. T. z siedzibą w Warszawie wniosła zażalenie o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania postanowienia Wojewody M. z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia strona podniosła, że Sąd błędnie przyjął, iż Spółdzielnia nie wskazała okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie, że wykonanie postanowienia Wojewody M. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Skarżący prowadzi bowiem zaawansowane przygotowania do podjęcia inwestycji polegającej m.in. na budowie hotelu, której wartość oscyluje w granicach 50 mln Euro. Wniosek zaś N. P. Sp. z o.o. Warszawie dotyczy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw, której wartość to wydatek jedynie kilku milionów złotych. Stacja benzynowa(bezobsługowa) stwarzać będzie niebezpieczeństwo dla hotelu i spowoduje konieczność zmiany projektu realizowanej przez skarżącą inwestycji, co doprowadzi do zwiększenia kosztów jej realizacji, a w konsekwencji do szkody w majątku skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny ocenia prawidłowość zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z regulacją zawartą w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), gdyż ten właśnie przepis dotyczy udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy - art. 61 § 3 P.p.s.a. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty, a przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, przy czym uprawdopodobnienie nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko. Ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń (por. Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem pod red. J.Jodłowskiego, Warszawa 1989, s. 426). Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [ w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n.). Podkreślić należy, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wyżej wskazanego art. 61 p.p.s.a. mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakazu znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54). Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Jedynym przejawem wykonania takiego postanowienia jest nadanie dalszego biegu postępowaniu administracyjnemu: wydanie decyzji – w niniejszej sprawie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Bezpośredni skutki mogą wystąpić na skutek wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. na skutek zrealizowania inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. A zatem, dopiero wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę może w określonych sytuacjach rodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Strona, obawiająca się wystąpienia takich negatywnych skutków, może złożyć wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wydane w trybie art. 97 § 2 k.p.a. nie nadaje się do wykonania. Wydanie zaskarżonego postanowienia nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotu. Postanowienie to nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.