II SA/Rz 1193/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska SO (del.) Anna Bembenek Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego -skargę oddala- II SA/Rz 1193/10 UZASADNIENIE Wnioskiem z 5.07.2010 r. A. S. i M. S. zwrócili się o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B. W. pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą: budynek mieszkalny jednorodzinny z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, gazową, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej i centralnego ogrzewania, studnia z przyłączem wody, przyłącze gazu i kanalizacji sanitarnej, na działce nr 2167 obr. [...], przyłącze energii elektrycznej na działkach nr 2167 i 2168/1 obr. [...] – w R., przy ul. P. Wniosek oparty został na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i uzasadniony faktem braku udziału w postępowaniu wnioskodawców - współwłaścicieli działki nr ewid. 2165/1 obr. [...], graniczącej z terenem inwestycji i będącej w zasięgu oddziaływania projektowanego obiektu. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...] Prezydent Miasta [...], w oparciu o art. 148 § 1 k.p.a. i 149 § 3 k.p.a. odmówił A. i M. S. wznowienia postępowania, powołując się na szczegółową analizę przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego dokonaną w trakcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, która wykazała, że nieruchomość wnioskodawców nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i z tego względu nie byli oni stronami w tym postępowaniu. Od decyzji tej odwołali się A. S. i M. S., jednakże postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania A. S. wobec braku udzielenia pełnomocnictwa radcy prawnemu A. P. M. S. w swoim odwołaniu przedstawił argumenty przemawiające za uznaniem, iż działka nr 2165/1 obr. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji B. W. Komunikacja z działką inwestora odbywa się drogą dojazdową do działki nr 2165/1, która jest zamknięta tzw. "sięgaczem" – placem do zawracania samochodów. Niewątpliwie zatem projektowana inwestycja oddziaływuje w sposób istotny na możliwość korzystania z nieruchomości sąsiedniej, stanowiąc utrudnienie dojazdu do tej nieruchomości. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] odmawiająca wznowienia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ I instancji odmówił wznowienia postępowania z naruszeniem zasad określonych w rozdziale 12 k.p.a. Jako przyczynę decyzji odmawiającej wznowienia postępowania wskazał brak przymiotu strony w przypadku A. i M. S. Stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nieruchomość państwa S., w ocenie organu I instancji, nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotu pozwolenia na budowę. Z tych też względów państwo S. nie byli stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a więc nie przysługuje im tym samym tytuł do domagania się wznowienia postępowania, w oparciu o art. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy tego poglądu nie zaaprobował. Stwierdził, że wznowienie postępowania jest instytucją stanowiącą wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej. Postępowanie wznowione składa się z dwóch faz. W pierwszej z faz, która ma charakter formalny, właściwy organ bada wyłącznie dopuszczalność żądania wznowienia postępowania. W fazie tej należy wznowić postępowanie (wydając postanowienie o wznowieniu postępowania) jeżeli, kumulatywnie, stwierdzono że: podanie pochodzi od strony, zachowano termin na złożenie podania oraz wskazano podstawę wznowienia. Decyzja odmowna może zapaść tylko wówczas gdy nie spełniono choćby jednego z tych warunków. Wojewoda podkreślił, że jeżeli strona opiera żądanie wznowienia postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zarzut pominięcia strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną) organ ma obowiązek wznowić postępowanie, a dopiero w postępowaniu wznowionym dokonać analizy twierdzeń osoby wnoszącej podanie i definitywnie ustalić, czy przysługiwał jej przymiot strony. Odmawiając wznowienia postępowania organ I instancji naruszył zatem art. 149 § 2 k.p.a., gdyż jego obowiązkiem było wydanie postanowienia o wznowieniu. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszono też art. 10 § 1 k.p.a., bowiem nie zapewniono w nim udziału wszystkim stronom, które wcześniej brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. Zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniu wznowionym krąg stron powinien być ustalony w oparciu o ten sam przepis prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący szczególne rozwiązanie względem art. 28 k.p.a. Katalog stron obydwu postępowań powinien być zatem tożsamy. Decyzja I instancji nie spełnia też standardów przewidzianych dla uzasadnienia rozstrzygnięcia, zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji nie wykazuje, jaki obszar organ uznał za obszar oddziaływania obiektu. Samo twierdzenie, że nieruchomość osób żądających wznowienia postępowania nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji nie zastępuje argumentów, które przesądziły za takim stanowiskiem organu. Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B. W., działający przez pełnomocnika – radcę prawnego M. C., który zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W skardze stwierdzono, że inaczej aniżeli ma to miejsce na gruncie art. 28 k.p.a., w przypadku decyzji dotyczących pozwoleń na budowę obowiązują szczególne zasady ustalania katalogu stron postępowania. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie każdy zatem, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) będzie mógł korzystać w takim procesie ze statusu strony. Obszar oddziaływania obiektu to – w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Rolą organu właściwego w sprawie wznowienia postępowania jest wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, jeżeli okoliczności wyłączające wznowienie są oczywiste i nie wymagają szczegółowej analizy. Z takim przypadkiem organ II instancji miał do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Nie wymaga szczegółowej analizy fakt, iż w obszarze oddziaływania przedmiotu ostatecznego pozwolenia na budowę nie mieściła się nieruchomość podmiotów domagających się wznowienia postępowania, powołujących się na brak własnego udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Trafnie zatem organ I instancji odmówił wznowienia postępowania wydając decyzję na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Wojewoda [...], w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja tego rodzaju wad i uchybień nie zawiera. Decyzją tą, wydaną w postępowaniu wznowieniowym, Wojewoda [...], w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzję wskazaną w art. 138 § 2 k.p.a. (decyzję kasacyjną) organ odwoławczy może podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Wydanie decyzji kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] uzasadnił koniecznością przeprowadzenia postępowania w szerokim zakresie, z zachowaniem trybu instancji i dopuszczeniem do udziału w tym postępowaniu wszystkich jego stron. Organ odwoławczy zakwestionował też samo rozstrzygnięcie, wywodząc, iż w przypadku powołania przesłanki braku udziału strony w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), zbadanie twierdzeń wnoszącego podanie o wznowienie może nastąpić wyłącznie w postępowaniu rozpoznawczym, prowadzonym zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. . Argumentacja Wojewody [...] zasługuje na aprobatę. Istotnie, w postępowaniu wznowieniowym, które jest jednym z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym, wyróżnia się dwie jego fazy – wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu. W pierwszej fazie następuje wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, obejmujące ustalenie, czy występują formalne podstawy wznowienia – tj. czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania albo – w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – od podmiotu, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, ale ma w nim interes prawny, a więc jest stroną, dalej zbadanie czy wniosek został złożony w ściśle określonym w art. 148 k.p.a. terminie, a także czy powołano w nim ustawową przesłankę określoną w art. 145 § 1 k.p.a. Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. W decyzji tej nie można natomiast oceniać merytorycznie zasadności przesłanek wznowienia wskazanych przez wnioskodawcę. Ustalenie, czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art.149 § 2 k.p.a. (zob. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1994). W rozpatrywanej sprawie, organ I instancji rozstrzygając kwestię zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., faktycznie przeprowadził postępowanie wznowieniowe, a mógł to zrobić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Istotą bowiem postępowania prowadzonego w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest definitywne wyjaśnienie, czy w trybie zwykłym podmiot dotychczas pominięty przez organ powinien, czy też nie brać udział w postępowaniu. Ostateczne przesądzenie o statusie takiego podmiotu powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę wznowienia postępowania co do istoty, tzn. – w zależności od ustaleń organów w sferze oddziaływania przedmiotu pozwolenia na budowę – w jednej z decyzji przewidzianej przez art. 151 k.p.a. Nie są zatem zasadne argumenty skargi stwierdzające, że kwestia przyznania statusu strony została już rozstrzygnięta w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a wobec tego wniosek o wznowienie złożony przez osobę spoza ustalonego w tym postępowaniu kręgu stron, jako nie spełniający warunków formalnych, powinien zostać załatwiony decyzją o odmowie wznowienia postępowania. Brak bowiem przyznania statusu strony w postępowaniu zwykłym nie może przesądzać o zamknięciu drogi do postępowania wznowionego, w którym dopiero ma podlegać badaniu przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle przedstawionych okoliczności wskazujących na naruszenia przepisów k.p.a., w szczególności art. 149 § 3 k.p.a. przez Prezydenta Miasta [...], prawidłowe było stanowisko organu odwoławczego o uchyleniu decyzji organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania. Słusznie przy tym Wojewoda zauważył, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie przedstawił żadnych ustaleń i analiz na poparcie swojego stanowiska, że nieruchomość A. i M. S. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji skarżącego. Zasadne jest też stanowisko Wojewody co do naruszenia art. 10 k.p.a. we wznowionym postępowaniu. Stronami tego postępowania, oprócz ewentualnych nowych podmiotów, pozostają wszystkie te, które brały udział w postępowaniu w trybie zwykłym. Tymczasem Prezydent Miasta [...] do udziału we wznowionym postępowaniu, oprócz wnioskodawców A. i M. S., dopuścił jedynie inwestora – B. W., podczas gdy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę brali jeszcze udział I. W. oraz G. i R. M. Z wszystkich tych względów Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.