I OSK 763/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1076/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Poznań - Nowe Miasto w Poznaniu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [..] maja 2010 r. nr [..] w przedmiocie zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1076/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpatrzeniu skargi Prokuratora Rejonowego Poznań - Nowe Miasto, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [..] maja 2010 r. w przedmiocie zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2010 r., wydanym na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 Nr 261, poz. 2603, ze zm.), w postępowaniu wszczętym z urzędu zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości jako zgodny z planem miejscowym położonej w P. oznaczonej nr działki [..], ark. 27, obręb [..] zapisanej w KW nr [..] jako własność S.H. "B." z siedzibą w P. Podział ten jest niezbędny do zrealizowania pasa drogi publicznej jako celu publicznego. Dla opisanej w rozstrzygnięciu nieruchomości obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów Poznańskiego Centrum Logistycznego [..] w P. ustanowiony Uchwałą Rady Miasta Poznania [..] z dnia [..] lipca 2008 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nr [..], poz. [..], i organ podziałowy związany jest ustaleniami planu, w szczególności przebiegiem linii rozgraniczających tereny o różnym sposobie zagospodarowania, które zgodnie z ustaloną wykładnią, stanowią granice nowo utworzonych działek gruntu. W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji S.H."B." stwierdziła, że na podstawie ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę na działce nr ew. [..] wybudowała salon meblowy. Pozwolenie na budowę wydano w dniu [..] sierpnia 2008 r., natomiast plan miejscowy wszedł w życie [..] września 2008 r. Proponując inny przebieg planowanej rozbudowy drogi, Spółdzielnia wskazała na koszty realizacji inwestycji i że wzniesiony przez nią obiekt będzie zlokalizowany zbyt blisko ulicy. Uchylając postanowienie organu pierwszej instancji organ zażaleniowy stwierdził, że skoro podział nieruchomości ma nastąpić w celu wydzielenia publicznej drogi gminnej, to postępowanie podziałowe powinno toczyć się na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, według której organem właściwym do rozpatrzenia wniosku zarządcy drogi o realizację inwestycji drogowej jest starosta. Podział nieruchomości zatwierdzany jest w takim przypadku decyzją starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji, ponieważ w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uwzględniając skargę Prokuratora Rejonowego Poznań – Nowe Miasto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może dotyczyć planowanej drogi w planie miejscowym. Jednakże w takim przypadku inwestor musi załączyć do wniosku całą dokumentację planistyczno-projektową, bowiem nie może w tym względzie odwołać się do ustaleń planu miejscowego. Zdaniem Sądu obecne brzmienie art. 11i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach (...) nie oznacza jednak, że przepisy tej ustawy wykluczają budowę dróg publicznych w oparciu o inne przepisy. Do 10 września 2008 r. ustawa ta zawierała art. 10, który stanowił, że w sprawach dotyczących lokalizacji dróg, przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Obecnie wykluczenie tych przepisów odnosi się wyłącznie do zezwolenia. Gdyby twierdzić, że powołana ustawa wyłącza inne normatywne uregulowania dotyczące lokalizacji, budowy, rozbudowy dróg to winny w jej treści znaleźć się takie normy, które wykluczałyby to wprost. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma zakres czasowy. Obowiązywać ma do 31 grudnia 2020 r. i gdyby na czas od jej uchwalenia do końca obowiązywania wykluczono możliwość funkcjonowania innych ustaw z zakresu wytyczania i budowy dróg, wówczas to wykluczenie winno przybrać postać normy prawnej tak jak to uczyniono w art. 44, gdzie w okresie obowiązywania ustawy niemożliwym jest stosowanie art. 21 - 37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. W sytuacji kiedy inwestor wybiera konkretną procedurę i zamierza realizować inwestycję zgodnie z uregulowaniami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wówczas z mocy art. 11i ust. 2 tej ustawy nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli natomiast lokalizacja i budowa drogi miałaby być realizowana na dotychczasowych zasadach wówczas konsekwencją określenia przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w planie miejscowym jest możliwość dokonywania (także z urzędu) podziałów nieruchomości w celu wydzielenia części przeznaczonych pod drogę, nabywania wydzielonych części w drodze umów cywilnoprawnych, wywłaszczeń, wreszcie uzyskania pozwolenia na budowę. Powodem wydania aktu normatywnego w postaci ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych było wprowadzenie do systemu prawnego rozwiązań pozwalających na uproszczenie i przyspieszenie prac związanych z budową dróg. Funkcjonowanie tzw. "specustawy" pozwala inwestorowi na wybór metody inwestycyjnej. Brzmienie przepisów ustawy na to nie pozwala jednak na wykładnię nakazującą inwestorowi skorzystanie z uproszczonej procedury skoro obowiązujące ustawodawstwo przewiduje również inną możliwość budowy, rozbudowy czy modernizacji dróg publicznych. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1076/10 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zarzuciło naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez przyjęcie, że Kolegium naruszyło art. 11i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, i że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zarzucono naruszenie art. 141 §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak w uzasadnieniu orzeczenia wskazania, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone, a także naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez uznanie, iż przepis ten nie wyłącza z urzędu stosowania przepisów innych ustaw w odniesieniu do realizacji inwestycji w postaci drogi publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ponieważ podział nieruchomości ma nastąpić w celu wydzielenia publicznej drogi gminnej to postępowanie w tej sprawie winno się toczyć na zasadach określonych w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organem właściwym do rozpatrzenia wniosku zarządcy drogi o realizację inwestycji drogowej jest starosta. Przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych są przepisami szczególnymi w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami – z ich brzmienia nie wynika, aby organ miał możliwość wyboru przy realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - czy będzie korzystał z przepisów tej ustawy czy też z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Możliwość dokonywania takiego wyboru wprowadzałaby chaos w administracji i niepewność stron postępowania co do rozstrzygnięcia - łatwo można założyć, że jeżeli nie uda się podzielić nieruchomości zgodnie z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych to organ będzie starał się podzielić tę nieruchomość na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym interpretacja dokonana przez Prokuratora Rejonowego naruszałaby Konstytucję prowadząc do stanu prawnego, w którym osoba będąca właścicielem nieruchomości podlegającej podziałowi nie wiedziałaby na podstawie których przepisów nieruchomość ta będzie dzielona, a przede wszystkim - organ administracji swobodnie (bez żadnych ograniczeń prawnych) decydowałby o trybie podziału i stosowanych przepisach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 poz. 270) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na wstępie należy stwierdzić, iż ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiera wyjątkowe wobec zasad ogólnych rozwiązania prawne dlatego ustawa ta nie jest aktem bezterminowym, lecz ustawodawca wyznaczył czasokres jej obowiązywania – do dnia 31 grudnia 2020 r. Oznacza to, że wykładnia przepisów tej ustawy nie może prowadzić do wyłączenia stosowania innych ustaw, jeżeli nie wynika to z treści tej ustawy, czemu ustawodawca dał wyraz w art. 44 wyłączając stosowanie art. 21-37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, jak również w art. 11i ust. 2 wyłączając stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ale tylko w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie zaś wobec innych działań podejmowanych na podstawie innych ustaw dotyczących inwestycji drogowych. O ile więc ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wprowadzona została dla uproszczenia i przyśpieszenia realizacji inwestycji dróg publicznych, to jednak nie pozbawiła dopuszczalności stosowania – jak w niniejszej sprawie – innych ustaw do takich działań, które wprawdzie prowadzą w konsekwencji do zrealizowania inwestycji drogi publicznej, lecz ich przedmiotem nie jest budowa drogi, a tylko wydzielenie działek gruntu przeznaczonych pod takie drogi w planie miejscowym. Problematyka podziału nieruchomości normowana jest przede wszystkim przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z treści ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wynika zaś wyłączenie stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wręcz przeciwnie, według art. 23 ustawy o szczególnych zasadach (...), w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale [tj. w "Rozdziale 3 Nabywanie nieruchomości pod drogi"] stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca wprost zatem odesłał do stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi w takim zakresie, w którym sprawy te nie zostały uregulowane w ustawie o szczególnych zasadach (...). Jeżeli więc przedmiotem nabycia pod drogę publiczną miałaby być jedynie niewydzielona dotychczas część nieruchomości, to takie nabycie musi być poprzedzone wydzieleniem tej części dokonywanym w procedurze podziałowej, który to podział może być zatwierdzony decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (...), albo odrębną decyzją wydawaną na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, której wydanie poprzedzone jest opiniowaniem wstępnego projektu podziału w trybie określonym w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami – jak w niniejszej sprawie. Należy przy tym podkreślić, iż wyznacznikiem podziału nieruchomości zatwierdzanego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest projekt przebiegu linii rozgraniczających drogę określony we wniosku zarządcy drogi o wydanie takiej decyzji (art. 12 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Natomiast wyznacznikiem podziału nieruchomości zatwierdzanego odrębną decyzją wydawaną na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami są ustalenia planu miejscowego będącego aktem prawa miejscowego – art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, dokonywanie podziału nieruchomości na podstawie ustawy o szczególnych zasadach (...) albo na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza chaosu w administracji, skoro podział nieruchomości dokonywany jest na podstawach wynikających z tych ustaw. Nie wprowadza to także niepewności stron postępowania co do rozstrzygnięcia, ponieważ rozstrzygnięcie wydawane jest adekwatnie do zastosowanej podstawy prawnej. Należy przy tym podkreślić, iż w przypadku podziału zatwierdzanego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji tej – poza inwestorem - nie doręcza się pozostałym stronom, lecz jedynie informuje o jej wydaniu w drodze publicznych obwieszczeń oraz indywidualnych zawiadomień o miejscu zapoznania się z treścią tej decyzji – zgodnie z art. 11f ust. 3 i 4 ustawy o szczególnych zasadach (...). Natomiast decyzję o zatwierdzeniu podziału wydawaną na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami doręcza się wszystkim stronom, w tym właścicielowi nieruchomości. Podkreślona w skardze kasacyjnej niedozwolona – zdaniem skarżącego kasacyjnie - swoboda decydowania przez organ administracji o trybie i stosowanych przepisach podziałowych mająca prowadzić do braku wiedzy właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi na podstawie których przepisów nieruchomość zostanie podzielona, nie oznacza działań niezgodnych z prawem, lecz jest wynikiem stosowania przez organ orzekający określonych podstaw prawnych. Brak wiedzy właściciela o zastosowanej podstawie prawnej podziału nieruchomości mógłby wynikać z zaniechań organu, a nie zastosowanej podstawy prawnej. Aczkolwiek przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, właścicielowi nieruchomości nie doręcza się tej decyzji, dlatego zarzut braku wiedzy właściciela o dokonanym podziale jego nieruchomości można odnieść przede wszystkim do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o szczególnych zasadach (...), a nie na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli więc w rozpatrywanej sprawie zastosowano procedurę podziału nieruchomości określoną w ustawie o gospodarce nieruchomością, której to ustawy nie wyłącza ustawa o szczególnych zasadach (...), to wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, to właśnie w tej procedurze właściciel nieruchomości ma zapewniony osobisty udział w podejmowanych czynnościach i otrzymuje decyzję o zatwierdzeniu podziału, dlatego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał za naruszające prawo wykluczenie przez organ zażaleniowy dopuszczalności dokonywania podziału nieruchomości w rozpatrywanej sprawie na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest o tyle niezrozumiały, iż przepis ten ma charakter jedynie wynikowy, określa bowiem kształt rozstrzygnięcia Sądu jako efekt jego ustaleń i ocen. Naruszenie tego przepisu mogłoby zatem być wynikiem błędnych ustaleń lub ocen Sądu naruszających inne przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale takiego zarzutu w związku z powołanym przepisem w skardze kasacyjnej nie zgłoszono. Również zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 §4 ppsa nie jest zasadny, skoro w uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał na błędną wykładnię przepisów ustawy o szczególnych zasadach (...) dokonaną przez organ rozpatrujący zażalenie. Nie jest także zasadny zarzut kasacyjny naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach (...), skoro ustawa ta w zakresie podziału nieruchomości nie wyłącza stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak wyżej to przedstawiono. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.