II SA/Kr 1310/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewody [....] z dnia 6 września 2010 r. nr [....] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącej M.M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 28.04.2010r. (znak: [...] ) Starosta Krakowski, działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 art. 139, art. 140 ust. 1 - 3 i art. 142 ustawy z dnia 21.08.1997 r., o gospodarce nieruchomościami tj Dz.U. z 2004 nr 261poz. 2603 z późn.zm.- zwaną dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) orzekł o zwrocie działki nr "1" o pow. 0,2920 ha, powstałej z podziału działki nr "2", objętej księgą wieczystą KR [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], m. K., w granicach wywłaszczonej działki nr "3", obr. [...], na rzecz Pani M. M. (c. J. i G.), w całości, zobowiązując M. M. do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 64.138,61 zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. Starosta Krakowski do rozpoznania sprawy wyznaczony został postanowieniem Wojewody [...] z dnia z dnia 19 listopada 2007 r., postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości wszczęte zostało w dniu 18 września 2007 r. na wniosek M. M.. Wnioskodawczyni swym roszczeniem o zwrot objęła działkę nr "4" obr. [...], w granicach wywłaszczonej działki nr "3" obr. [...]. Wnioskowana do zwrotu działka została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa ostateczną decyzją Naczelnika Dzielnicy Kraków – [...] z dnia [...] maja 1986 r. nr [...] na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją [...] z dnia [...].01.1984 r. i decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia 27.05.1985 r. nr [...]. na podstawie dokumentacji ustalono, iż wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa działka nr "3" o pow. o pow. 1,5713 ha obr. [...] podzieliła się na działki: nr "5" o pow. .0,9213 ha, nr "6" o pow. 0,0520 ha, nr "7" o pow. 0,2339 ha, nr "8" o pow. 0,3169 ha i nr "9" o pow. 0,0472 ha. Następnie planem podziału z dnia 09.11.1988 r. działka nr "8" obr. [...] podzieliła się na działki: nr "10" o pow 0,0400 ha i nr "11" o pow. 0,2769 ha. Z kolei działka nr "11" obr. [...] wraz z innymi działkami zniosła się do działki nr "12", która zmieniła oznaczenie na działkę nr "13" o pow. 0,7629 ha. Następnie operatem z dnia 10.12.2002 r. działka nr "13", obr. [...] jedn. ewid. [...], podzieliła się na działki: nr "14" o pow. 0,2503 ha i nr "4" o pow. 0,5126 ha. Z porównania mapy ewidencyjnej pochodzącej z daty wywłaszczenia z aktualną mapą ewidencyjną dla obr. [...] jedn. ewid. [...] wynika, że część wywłaszczonej działki nr "3" odpowiada części działki nr "4". Z odpisu z księgi wieczystej KR1 [...] wynika, że jest nią objęta działka nr "4", obr. [...] jedn. ewid. [...], która stanowi własność Gminy Kraków. Decyzją z dnia 18 stycznia 2010 r. orzeczono o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obr. [...] jedn. ewid. [...], polegającej na zmianie powierzchni i oznaczenia, bez zmiany konfiguracji, działki nr "4" o pow. 0,5126 ha na działkę nr "15" o pow. 0,5104 ha, zgodnie z mapą uzupełniająca oraz wykazem sporządzonym w dniu [...].11.2009 r. przez geodetę uprawnionego A. G.. Operat został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego I kartograficznego w dniu [...].12.2009 r. pod nr [...]. Tym samym operatem działka nr "2" o pow. 0,5104 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., podzieliła się na działki: nr "16" o pow. 0,1 1 15 ha, nr ‘1" o pow. 0,2920 ha i nr "17" o pow. 0,1069 ha. Powstała w ten sposób działka nr "1" o pow. 0,2920 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...], odpowiada części wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr ‘3", obr. [...] i stanowi przedmiot zwrotu objęty niniejszą decyzją. wnioskodawczynią jest poprzednia właścicielka nieruchomości objętej żądaniem zwrotu, a działka nr "3" obr. [...], której część wchodzi obecnie w skład działki nr "4", obr. [...] jedn. ewid. [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z treścią planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzjami [...] z dnia [...].01.1984 r. i decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia 27.05.1985 r. nr [...] w [...], które były podstawą wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w 1986 r., działka nr "3" obr. [...] była niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Na wskazanym załączniku graficznym teren zawnioskowanej do zwrotu części działki znalazł się w obszarze, na którym zaprojektowany był budynek przedszkola wraz z infrastrukturą niezbędną dla jego prawidłowego funkcjonowania. W trakcie rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami nieruchomości, przeprowadzonych w dniach: 27 czerwca 2008 r. i 12 listopada 2009 r. stwierdzono, że teren, zawnioskowanej do zwrotu części działki nr ‘18", obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej działki nr "3", obr. [...], stanowił pas gruntu porośnięty trawą jedynie przy jej północnej granicy trawa była nieskoszona, rosły tam również chwasty oraz samosiejki drzew i krzewów. Na przedmiotowym terenie stała konstrukcja metalowa stanowiąca prawdopodobnie bramkę do gry w piłkę nożną oraz stała bramka do gry w piłkę nożną wykonana z elementów metalowych z siatką. Przy granicy południowej leżały stare, zniszczone płyty betonowe. Na przedmiotowym terenie brak było jakiegokolwiek zagospodarowania wskazującego na realizację celu wywłaszczenia. dodatkowo postępowanie wyjaśniające w zakresie obciążeń przedmiotowej działki prawami obligacyjnymi i rzeczowymi na rzecz osób trzecich, które wykazało, że ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] na nieruchomości oznaczonej nr "4" opow. 0,5126 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], będące} własnością Gminy-Kraków, ustanowiony został trwały zarząd na czas nieoznaczony na rzecz Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z siedzibą w K. przy ul. [...]. Przekazanie nieruchomości w trwały zarząd nastąpiło na cele statutowe, tj. utrzymanie zieleńca miejskiego oraz drogi publicznej. z treści pisma [...] Operatora Systemu Dystrybucyjnego Oddział w K. z dnia [...].08.2008 r. znak: [...] wynika, że na działce nr "4", obr. [...] jedn. ewid. [...], nie posiada żadnych przyłączy i sieci gazowych. Z treści pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z dnia [...].08.2008 r. znak: [...] wynika, że wzdłuż północnej granicy działki nr "4", obr. [...] jedn. ewid. [...], przebiega miejski kanał 0. 60 cm (dok. pow. 900 k) wybudowany w 1986 r. dla potrzeb przyszłego osiedla [...]. Natomiast z załącznika graficznego (kserokopia mapy ewidencyjnej sekcja [...]) dołączonego do pisma wynika, że wyżej wymieniony kanał sanitarny przebiega wzdłuż południowej granicy sąsiedniej działki nr "10", obr. [...] jedn. ewid. [...], co potwierdza również treść mapy zasadniczej (sekcja [...]). Z kolei z pisma Spółki Akcyjnej "Enion" Oddział w K. z dnia [...].08.2008 r. znak: [...] wynika, że przez przedmiotową działkę przebiega: - linia kablowa nn 0,4 kV zasilająca kaplicę z punktem katechetycznym na os. [...] w K., wybudowana w latach 90 - tych; - linia kablowa SN 15 kV relacji [...], wybudowana w latach 90 - tych; - linia kablowa SN 15 kV relacji st. trafo [...], wybudowana w latach 80-tych. Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. pismem z dnia [...].09.2008 r. znak: [...], uzupełnionym pismem z dnia [...].10.2008 r. znak: [...], poinformowało, iż przez działkę nr "4", obr. [...] jedn. ewid. [...], przebiega sieć nie będąca własnością MPEC S.A, a przedsiębiorstwo nie posiada wiedzy na temat podmiotu zarządzającego tą siecią. Żadnej wiedzy w tym zakresie nie posiada również Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., co wynika z jego pisma z dnia 19.03.2009 r. nr [...]. Natomiast z informacji przekazanej przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] wynika, że część działki nr "4", obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej działki nr "3" obr. [...], wchodzi w skład pasa drogowego ul. [...], która nie posiada kategorii drogi publicznej, stanowi ogólnodostępną drogę wewnętrzną. Jednocześnie wskazano, iż część działki: nr "4" i nr "19" (nie będąca przedmiotem niniejszego postępowania), obr. [...] jedn. ewid. [...], wchodzi w zakres planowanej inwestycji pn. "Budowa ul. [...]". W roku 2009 opracowana została koncepcja budowy tej ulicy na odcinku od ul. [...] do Kościoła p.w. [...] w K.. Dla przedmiotowej inwestycji wydana została decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia 30.06.2009 r., która w dniu 20.10.2009 r. uzyskała klauzulę prawomocności. 8. Analiza treści dokumentacji kartograficznej zgromadzonej w aktach sprawy wykazała, iż od daty wywłaszczenia do chwili obecnej na wywłaszczonej nieruchomości, w części zawnioskowanej do zwrotu, nie został wybudowany planowany budynek przedszkola, jak również nie została wykonana infrastruktura związana z tą inwestycją. Na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie stwierdzono również istnienia jakichkolwiek oznak zewnętrznych wskazujących, że w przeszłości podejmowane były działania zmierzające do realizacji w/w inwestycji. Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu budynku przedszkola musi wiązać się z konkretnymi robotami I nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego obiektu, czego w przedmiotowej sprawie brak. 9. Orzeczenie o zwrocie nieruchomości pociąga za sobą obowiązek zwrotu uprzednio ustalonego odszkodowania (jak również nieruchomości zamiennej, jeżeli taka została przyznana), stosownie do treści art. 140 ust. l, o czym orzeczono w decyzji. Odwołanie Gminy Kraków zostało uwzględnione i Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...].09.2010 r., (znak: [...]), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, podnosząc w uzasadnieniu co następuje. l. istotą niniejszego postępowania jest ustalenie, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten ustanowił dwa warunki, w świetle wystąpienia których, można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości: a) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo b) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany II. podstawową kwestią w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jaką winien ustalić organ administracyjny, jest więc zbadanie jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej, a następnie ocena czy w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stała się ona zbędna dla realizacji tego celu. Zarówno art. 136 jak i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać tego celu. Cel wymieniony w decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu ma szczególnie istotne znaczenie wiążące dla oceny przesłanek zbędności. Ze względu na fakt, iż cel wywłaszczenia w decyzji lub akcie notarialnym często jest określony w sposób ogólnikowy bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest terminem występującym tylko w zakresie ustawodawstwa wywłaszczeniowego i zdefiniowanie go może nastąpić tylko na użytek i w zakresie tego prawa, a to w odniesieniu do skutków, jakie przewiduje art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 137 ust. l ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą zaistnieć, by można było uznać nieruchomość wywłaszczoną za zbędną. Należy jednoznacznie zauważyć, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa nie jest konieczne zaistnienie obu tych przesłanek łącznie, do tego aby nieruchomość uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W aktualnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie zaś wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o zwrot. w przedmiotowej sprawie decyzją Naczelnika Dzielnicy Kraków – [...] z dnia [...] maja 1986 r. nr [...] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej jako działka nr "3" o pow. 15713 m2 obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., stanowiącej własność M. M., na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją [...] z dnia [...] stycznia 1984 r. i decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia 27 maja 1985 r. nr [...] (jak podał Starosta Krakowski, działka nr "1" odpowiada części wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr "3", obr. [...]). Zdaniem Starosty Krakowskiego na załączniku graficznym do w/w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji, teren zawnioskowanej do zwrotu działki nr "1" znalazł się na obszarze, na którym planowano budowę przedszkola wraz z infrastrukturą niezbędną dla jego prawidłowego funkcjonowania. w opinii organu odwoławczego, zgromadzony przez organ l instancji dotychczas w przedmiotowej sprawie, materiał dowodowy wydaje się być jednak niewystarczający dla dokładnego określenia celu wywłaszczenia, który musi być precyzyjnie ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia, której nastąpiło wywłaszczenie. Cel wywłaszczenia określony w przedmiotowej sprawie jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" wymaga jednak doprecyzowania w części, która na wyżej wskazanym załączniku graficznym nie została wydzielona pod budowę przedszkola, a stanowiła prawdopodobnie teren zielony w otoczeniu placówki przedszkola. Należy bowiem pamiętać, iż osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Za infrastrukturę niezbędną do funkcjonowania uważa się: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze a także instalacje podziemne. Należy zatem zgromadzić w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości taki materiał dowodowy na podstawie którego, możliwe będzie określenie jaki element infrastruktury osiedla miał zostać zrealizowany na części nieruchomości wnioskowanej do zwrotu. Zauważyć bowiem należy, że załącznik graficzny, w tym przypadku jest to "plansza uzbrojenia" (organ l instancji nie zakreślił na powołanym planie granic przedmiotowej działki), do decyzji z dnia 27 maja 1985 r. nr [...] w [...], znajdujący się w aktach sprawy, odnosi się tylko do założeń techniczno-ekonomicznych w szczególności jak wskazuje podtytuł jest to plansza uzbrojenia, które miały zostać zrealizowane na terenie osiedla [...] w K.. Brak natomiast podobnego opracowania dot. infrastruktury i urządzeń mających służyć mieszkańcom, w tym terenów zielonych, boiska sportowego, które mogły powstać na wywłaszczonym terenie. Starosta Krakowski nie ustalił w sposób przekonujący czy wobec działki nr "2" (po podziale działka nr "1") faktycznie zachodzi przesłanka zbędności na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W aktach sprawy, zgromadzonych przez organ l instancji, brak jest bowiem dowodów (odpowiedni załącznik graficzny dot. planowanej do urządzenia na terenie osiedla mieszkaniowego zieleni), które pozwalałyby na ustalenie powyższych okoliczności w sposób wypełniający obowiązek organów ustalenia prawdy obiektywnej. VII. W przedmiotowej sprawie, organ l instancji wskazał, iż: "teren zawnioskowanej do zwrotu działki stanowił grunt w całości porośnięty wysoką nieskoszoną trawą jedynie przy jej północnej granicy trawa była nieskoszoną, rosły tam również chwasty oraz samosiejki drzew i krzewów. Na przedmiotowym terenie stała konstrukcja metalowa stanowiąca prawdopodobnie bramkę do gry w piłkę nożną oraz stała bramka do gry w piłkę nożną wykonana z elementów metalowych z siatką. Przy granicy południowej leżały stare zniszczone płyty betonowe. Na przedmiotowym terenie brak było jakiegokolwiek zagospodarowania wskazującego na realizację celu wywłaszczenia. (...) analiza treści dokumentacji geodezyjno-kartograficznej zgromadzonej w aktach sprawy wykazała, iż od daty wywłaszczenia do chwili obecnej na wywłaszczonej nieruchomości, w części zawnioskowanej do zwrotu, nie został wybudowany planowany budynek przedszkola, jak również nie została wykonana infrastruktura związana z tą inwestycją. Na zawnioskowanym do zwrotu terenie nie stwierdzono również istnienia jakichkolwiek oznak zewnętrznych wskazujących, że w przeszłości podejmowane były działania zmierzające do realizacji wyżej określonego celu wywłaszczenia. Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu budynku przedszkola musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego obiektu czego w przedmiotowej sprawie brak. " Z powyższego wynika, iż Starosta Krakowski nie wyjaśnił czy i jakie działania na przedmiotowej nieruchomości były podejmowane w terminach określonych w art. 137 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, mające na celu urządzenie zieleni na terenie osiedla mieszkaniowego, natomiast oparł się jedynie na podjętych w wyniku oględzin nieruchomości ustaleniach poczynionych w zakresie aktualnego stanu faktycznego nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w l instancji zobowiązany był, w celu ustalenia realizacji bądź braku realizacji celu wywłaszczenia, zgodnie z art. 7 i art. 77 § l kpa, do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych sprawy poprzez określenie faktów istotnych dla sprawy, dowodów koniecznych do ich ustalenia i przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Materiał dowodowy zgromadzony w omawianej sprawie, w opinii organu odwoławczego, nie został zebrany i rozpatrzony wyczerpująco. Pominięcie przez organ administracji publicznej faktów mających znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § l kpa i jest wadą postępowania, uzasadniająca uchylenie decyzji administracyjnej. Realizacja tej zasady jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła M. M. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, zarzuciła, że narusza ona prawo, a to: prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), poprzez błędną interpretację przesłanek zwrotu nieruchomości, polegającą na przyjęciu, iż został na nieruchomości zrealizowany cel wywłaszczenia. przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 12 § 1 kpa, statuujący zasadę ekonomiki procesowej i stosowania najprostszych środków do załatwienia sprawy oraz art. 138 § 2 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - organ naruszył ten przepis, nakazując uzupełnienie materiału dowodowego, poprzez m. in. przesłuchanie świadków, mimo iż cały materiał dowodowy wymagany do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie został przez organ l instancji zebrany i wnikliwie przeanalizowany z punktu widzenia realizacji przesłanek zwrotu nieruchomości na podstawie art. 137 u.g.n., a z wytycznych nie wynika aby postępowanie wyjaśniające miało być przeprowadzone w całości lub znacznej części. W istocie bowiem organ II instancji sygnalizuje swoje wątpliwości co do interpretacji dowodu, a nie wskazuje na brak dowodów, których nie może sam przeprowadzić. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu była wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję Starosty Krakowskiego orzekającej na podstawie przepisów art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 art. 139, art. 140 ust. 1 - 3 i art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie nieruchomości. Na wstępie należy poczynić kilka uwag ogólnych. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie podniesiono, że art. 138 § 2 kpa, stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem bowiem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 Kodeksu nie powinien być interpretowany rozszerzające. Zgodnie z art. 138 § 2 KPA "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Organ odwoławczy może więc, wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 zdanie pierwsze in fine kpa, tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa. Tak więc kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi. Z całym naciskiem jeszcze raz należy podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w l instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107§1 i 3 kpa). W sprawie niniejszej organ odwoławczy uchyla decyzję i sprawę przekazuje do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji dlatego, że według jego opinii "zgromadzony przez organ l instancji, materiał dowodowy wydaje się być jednak niewystarczający dla dokładnego określenia celu wywłaszczenia, który musi być precyzyjnie ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Zwrócić należy, że organ l instancji ustala, że nieruchomość wywłaszczona została "na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją [...] z dnia [...].01.1984 r. i decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia 27.05.1985 r. nr ([...] w [...]' a konkretnie na budowę przedszkola. Na podstawie zebranej dokumentacji kartograficznej oraz rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami stwierdzono, że "ocf daty wywłaszczenia do chwili obecnej na wywłaszczonej nieruchomości, w części zawnioskowanej do zwrotu, nie został wybudowany planowany budynek przedszkola, jak również nie została wykonana infrastruktura związana z tą inwestycją. Na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie stwierdzono również istnienia jakichkolwiek oznak zewnętrznych wskazujących, że w przeszłości podejmowane były działania zmierzające do realizacji w/w inwestycji. Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu budynku przedszkola musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego obiektu, czego w przedmiotowej sprawie brak". W ocenie organu odwoławczego, przywołano słuszny skądinąd pogląd, że osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Za infrastrukturę niezbędną do funkcjonowania uważa się: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze a także instalacje podziemne. Po tej słusznej konstatacji organ odwoławczy nakazuje "zgromadzić w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości taki materiał dowodowy na podstawie którego, możliwe będzie określenie jaki element infrastruktury osiedla miał zostać zrealizowany na części nieruchomości wnioskowanej do zwrotu". Z tego można wyprowadzić wniosek, że organ odwoławczy - nakazuje poszukiwać dowodów wskazujących, że ustalenia organu l instancji co do ustalonego celu (budowy przedszkola) winny być inne bowiem w dalszym ciągu swego uzasadnienia stwierdza, że "Starosta Krakowski nie wyjaśnił czy i jakie działania na przedmiotowej nieruchomości były podejmowane w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mające na celu urządzenie zieleni na terenie osiedla mieszkaniowego, natomiast oparł się jedynie na podjętych w wyniku oględzin nieruchomości ustaleniach poczynionych w zakresie aktualnego stanu faktycznego nieruchomości', l dale, stwierdza, że w "przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie może mieć nie tylko dowód z dokumentów ale także dowód z przesłuchania świadków np. mieszkańców osiedla dla ustalenia okoliczności dotyczących urządzenia zieleni na terenie osiedla mieszkaniowego w terminach ustawowych". Należy pamiętać, na co trafnie uwagę zwraca skarga, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności stanowiska organu l instancji. Jeżeli wiec organ odwoławczy uważa, że zebrany materiał dowodowy jest nie wystarczający nie ma przeszkód aby w ramach postępowania odwoławczego - przeprowadził z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ( art. 136 kpa). W świetle powyższych wywodów w ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza treść art. 138 § 2 kpa a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit."c" oraz 200 p.o.p.s.a orzeczono jak w sentencji.