II SA/Gd 826/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody z dnia 10 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty nr [...] z dnia 1 lipca 2010 r., 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 1 lipca 2010 r., nr [...] Starosta na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia z dnia 19 kwietnia 2010r. dokonanego przez J. B. zamiaru budowy budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] położonej w M. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 19 kwietnia 2010 r. do organu wpłynęło zgłoszenie J. B. dotyczące zamiaru budowy budynku gospodarczego na terenie ww. działki. Postanowieniem z dnia 10 maja 2010r. organ nałożył na zgłaszającą obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów określonych w sentencji postanowienia do dnia 10 maja 2010r. Zgłaszająca nie uzupełniła zgłoszenia o brakujące dokumenty. Organ wskazał, że w przypadku nieuzupełnienia brakujących dokumentów organ na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie, stąd wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. J. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu odwołująca się w pierwszej kolejności powołała się na stan faktyczny sprawy wskazując, że dokonała zgłoszenia zamiaru budowy wolnostojącego, parterowego budynku gospodarczego o pow. zabudowy 25 m² na działce nr [...] w M., gm. K. na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r Postanowieniem z dnia 10 maja 2010r. odebranym przez odwołującą w dniu 21 maja 2010r. Starosta nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez wskazanie dla jakiego budynku zgłaszany budynek gospodarczy będzie pełnił funkcję uzupełniającą oraz poprzez złożenie decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Skarżąca pismem wysłanym w dniu 24 maja 2010r., w wykonaniu nałożonych obowiązków, poinformowała, że budynek gospodarczy będzie pełnił rolę uzupełniającą dla budynku mieszkalnego położonego przy ul. M. nr [...] w W., jako konieczny i umożliwiający korzystanie z gruntu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, gdyż na działce nie ma innych budynków, a jest on niezbędny dla przechowywania środków ochrony roślin, nawozów i narzędzi ogrodniczych. Skarżąca powołała się na definicję budynku gospodarczego zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którego treści nie określa się konieczności usytuowania budynku gospodarczego na działce w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Art. 3 ustawy Prawo budowlane nie zawiera definicji budynku gospodarczego, mimo że ustawa dopuszcza budowę małych budynków gospodarczych na podstawie zgłoszenia. Planowana budowa nie kłóci się z treścią ww. przepisu rozporządzenia z 12 kwietnia 2002r., z uwagi na planowane i opisane wyżej wykorzystanie budynku, które ma służyć mieszkańcom i otoczeniu budynku zlokalizowanego w Warszawie, w sytuacji, gdy żaden z aktów prawnych nie określa odległości od budynku mieszkalnego i nie wymaga zlokalizowania budynku mieszkalnego i gospodarczego na tej samej działce. Odnosząc się do żądania złożenia decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej skarżąca podała, że poinformowała Starostę, że teren ten nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w trybie ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Żądanie dostarczenia takiej decyzji było więc bezzasadne. Skarżąca podniosła również, że organ dwukrotnie naruszył przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego określający 30 dniowy termin na wniesienie sprzeciwu, po upływie którego można przystąpić do wykonywania budowy. Uzasadniając powyższy zarzut skarżąca wskazała, że zgłoszenie zamiaru wykonywania robót wpłynęło do Starosty w dniu 19 kwietnia 2010r., natomiast postanowienie dot. uzupełnienia braków zostało doręczone skarżącej w dniu 21 maja 2010r. Pismo zawierające uzupełnienie braków zgłoszenia skarżąca wysłała w dniu 24 maja 2010r., natomiast decyzja o wniesieniu sprzeciwu została jej doręczona w dniu 12 lipca 2010r. Z powyższego wynika, że termin do skutecznego wniesienia sprzeciwu nie został przez Starostę dotrzymany. Decyzją z dnia 10 września 2010r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawczyni w swoim zgłoszeniu z dnia 19 kwietnia 2010r. zgłosiła zamiar budowy budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] położonej w M. Organ I instancji uznając, że zgłoszenie zawiera braki formalne postanowieniem z dnia 10 maja 2010r. wezwał skarżącą do uzupełnienia brakujących dokumentów (o dokument wskazujący, dla jakiego istniejącego na działce budynku zgłaszany budynek gospodarczy będzie pełnił funkcję uzupełniającą oraz o decyzję o wyłączeniu grunt z produkcji rolnej pod budowę budynku) do dnia 11 czerwca 2010r. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji wnioskodawczyni nie uzupełniła brakujących dokumentów. Odnosząc się do interpretacji art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz interpretacji pojęcia zabudowa istniejąca przedstawionych w odwołaniu organ II instancji podał, że w analogicznej sprawie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 kwietnia 2010r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd. 66/10. Sąd ustalił, że prawidłowa interpretacja treści art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego winna prowadzić do wniosku, że przepis ten umożliwia budowę wskazanych w nim obiektów jako uzupełniającą zabudowę działki budowlanej. Ustawodawca nie wyraził wprawdzie tego warunku expresis verbis w treści przepisu, niemniej zdaniem Sądu, wniosek taki wynika z pozajęzykowych reguł wykładni. W dalszym ciągu uzasadnienia organ II instancji przytoczył motywy uzasadnienia powołanego wyroku ustalające, że art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego winien być interpretowany w taki sposób, iż brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i w konsekwencji brak obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy realizacji tylko takich inwestycji, które są związane z istniejącą zabudową. Wyłącznie taka interpretacja zapewnia prawidłową realizację celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inna interpretacja, zgodnie z którą realizacja obiektów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 2, w tym budynków o pow. do 25 m², nastąpić mogłaby na podstawie zgłoszenia w każdym przypadku, także na działce niezabudowanej, prowadzi do sytuacji, w której inwestor może wybudować takie obiekty poza wszelką kontrolą, co może prowadzić do chaosu w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że ustawodawca w treści przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zamieścił wolnostojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty altany i przydomowe oranżerie. Określenie przydomowe zostało użyte w odniesieniu do oranżerii, niemniej brak jest jakichkolwiek uzasadnionych przesłanek do zróżnicowania wymienionych w tym przepisie obiektów i uznania, iż oranżerie mogą być wybudowane bez pozwolenia na budowę, jedynie w sytuacji gdy stanowią one uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej a pozostałe wymienione w tym przepisie obiekty nie muszą spełniać tego wymogu. W istocie wszystkie wymienione w tym przepisie obiekty mają ten sam charakter. Nadto nie znajduje uzasadnienia zróżnicowanie sytuacji inwestorów w treści art. 29 ust. 1 pkt 2 w stosunku do normy art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy i racjonalnych podstaw do uznania, że obiekty gospodarcze związane z produkcja rolną mogą być realizowane bez pozwolenia na budowę jedynie w sytuacji, gdy stanowią one uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej, a inne budynki gospodarcze mogą powstać bez pozwolenia na budowę, niezależnie od warunku uzupełnienia dotychczasowej zabudowy. Organ II instancji wskazał, że z motywów uzasadnienia cyt. wyroku wynika, że termin zabudowa uzupełniająca (a tylko taką można wybudować na podstawie zgłoszenia opierając się na art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) dotyczy obiektów zlokalizowanych w obrębie tej samej działki. Skarżąca natomiast podała, że budynek gospodarczy w gm. K. ma stanowić zabudowę uzupełniającą do budynku mieszkalnego usytuowanego w W. Organ II instancji powołując się na treść ww. przepisu oraz jego przytoczone uzasadnienie oraz zasady logicznego myślenia wskazał, że nie może się z taka interpretacją zgodzić. Odnosząc się do interpretacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organ II instancji zacytował przepis art. 11 ust. 1-6, podając że skarżąca nie podała klasy gleby jaka występuje na jej działce, a skoro organ I instancji (dysponujący rejestrami gruntów) wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku miał ku temu podstawy wynikające z istniejącej na działce skarżącej klasy gleby. Odnosząc się do zarzutów dotyczących dwukrotnego niezachowania przez Starostę terminów do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, organ II instancji ponownie powołał się ww. wyrok Sądu z dnia 29 kwietnia 2010r. wraz z jego uzasadnieniem, w którym Sąd stwierdził, że za dopuszczalną uznać należy interpretację art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgodnie z którą wymóg wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, dotyczy wysłania w tym terminie decyzji . Brak jest natomiast podstaw, w świetle przepisu art. 110 kpa, do utożsamiania daty wydania decyzji, z datą jej doręczenia. W rozpatrywanej sprawie zgłoszenie skarżącej wpłynęło do Starosty w dniu 19 kwietnia 2010r., postanowienie nakładające na skarżącą obowiązek uzupełnienia zgłoszenia zostało wysłane w dniu 11 maja 2010r. a więc przed upływem terminu 30 dni, od wpływu zgłoszenia. W/w postanowieniu określono datę 11 czerwca 2010r. jako nieprzekraczalny termin na uzupełnienie braków zgłoszenia. Zgodnie z orzecznictwem sądowym termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Organ I instancji wysłał zaskarżoną decyzję wnoszącą sprzeciw w dniu 2 lipca 2010r. a więc przed upływem 30 dni od dnia 11 czerwca 2010r. zakreślonej jako ostateczny termin na uzupełnienie braków. Z tych przyczyn organ odwoławczy zarzut skarżącej o dwukrotnym przekroczeniu terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji uznał za bezzasadny. J. B. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze skarżąca ponowiła swoje zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosząc, że organy nie podały podstawy prawnej pochodzenia definicji budynku gospodarczego, nie zawierają jej bowiem przepisy ustawy Prawo budowlane, nadto przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nie określa tego typu budynków jako przydomowe, mimo że takie określenie znajduje się w odniesieniu do oranżerii. Skarżąca ponowiła swój zarzut dotyczący naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez wniesienie sprzeciwu po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia. Skarżąca podniosła, że termin 30 dniowy jest zachowany jeżeli przed jego upływem sprzeciw w formie decyzji administracyjnej zostanie doręczony adresatowi, a nie jak to błednie ustalił organ II instancji, który początek biegu terminu utożsamia z datą wydania decyzji o sprzeciwie – taka decyzja nie jest bowiem znana adresatowi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, kontrolując jego legalność z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Dokonując oceny legalności zakażonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze. W rozpoznawanej sprawie skarżąca J. B. zgłosiła zamiar budowy na podstawie art. 29 ust. pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006r. nr 1118 ze zm.) wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 25 m² na działce nr [...] obręb M., gm. K. Powyższe zgłoszenie wpłynęło do Starosty w dniu 19 kwietnia 2010r. Postanowieniem z dnia 10 maja 2010r. działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Starosta postanowił o nałożeniu na skarżącą obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w nieprzekraczalnym terminie do dnia 11 czerwca 2010r.: - poprzez wskazanie do jakiego istniejącego na działce budynku zgłaszany budynek gospodarczy będzie pełnił funkcję uzupełniającą oraz - poprzez przedłożenie decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Skarżąca w wykonaniu powyższego postanowienia podała, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz podała, że budynek będzie pełnił rolę uzupełniającą dla budynku ul. M. [...], W. a konieczny jest do umożliwienia korzystania z gruntu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem właśnie z powodu braku innego budynku na działce nr [...] położonej w M. Powyższe uzupełnienie zgłoszenia wpłynęło do Starosty w dniu 27 maja 2010r. Sprzeciw z został wniesiony w drodze decyzji z dnia 1 lipca 2010r. doręczonej skarżącej w dniu12 lipca 2010r. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat, altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m² powierzchni. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy ww. budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Natomiast stosownie do przepisu art. 30 ust. 2 ustawy zd. 2 w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, określonym terminie brakujących dokumentów, a przypadku nieuzupełnienia –wnosi sprzeciw w drodze decyzji. W niniejszej sprawie kwestią podlegająca rozważeniu w pierwszej kolejności było zachowanie przez organ 30 - dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji. Sąd podzielił zarzut skargi odnośnie przekroczenia przez organ terminu na zgłoszenie sprzeciwu, choć z przyczyn innych niż wskazywała skarżąca. Inwestor dokonał zgłoszenia 19 kwietnia 2010r. Termin 30 - dniowy upływał więc w dniu 19 maja 2010r. Przed upływem tego terminu organ nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia sprzeciwu zgodnie z treścią ww. postanowienia z dnia 10 maja 2010r.Tak jak to prawidłowo ustaliły organy wydanie postanowienia w trybie przepisów art. 30 ust. 2 ustawy, a więc wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa 30 dniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Termin ten biegnie ponownie, na nowo od daty uzupełnienia braków lub od dnia wyznaczonego na uzupełnienie zgłoszenia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca odpowiadając na wezwanie zawarte w treści postanowienia z dnia 10 maja 2010r. uzupełniła braki sprzeciwu w piśmie z dnia 22 maja 2010r., które wpłynęło do Starosty w dniu 27 maja 2010r. Od tego dnia zatem a nie od dnia wyznaczonego w postanowieniu, tj, od dnia 11czerwca 2010r. należało liczyć termin na wniesienie sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia. Wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji w dniu 1 lipca 2010r. nastąpiło zatem po upływie terminu określonego w art. 30 ust. 5,tj. po upływie 30 dni od daty zgłoszenia. Okoliczność, że uzupełnienie zgłoszenia dokonane przez skarżącą nie było, w ocenie organu prawidłowe dla skutecznego zgłoszenia, nie ma wpływu na bieg terminu na wykonanie postanowienia, ostatecznie bowiem zostało ono wykonane z dniem wpływu do organu pisma z dnia 22 maja 2010r. W świetle powyższego dla rozpoznania niniejszej sprawy nie ma wpływu ocena, czy zasadnym jest stanowisko zajęte przez organy administracji w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie, że czy termin określony w art. 30 ust. 2 ustawy jest terminem do załatwienia sprawy (wydania i nadania w placówce pocztowej decyzji o sprzeciwie),czy też sprzeciw zostaje zgłoszony dopiero z dniem doręczenia decyzji o sprzeciwie stronie, jak to podnosiła skarżąca w swoim odwołaniu i skardze do Sądu. W niniejszej sprawie termin na wniesienie sprzeciwu nie został zachowany, bowiem poprawionego zgłoszenia dokonano (po przerwaniu biegu terminu na skutek wydania postanowienia z dnia 10 maja 2010r.) w dniu 27 maja 2010r., natomiast organ wydał decyzję o wniesieniu sprzeciwu w dniu 1 lipca 2010 r. W tym stanie rzeczy skarga podlega uwzględnieniu. Wprawdzie w zaistniałym stanie faktycznym nie ma wpływu na ocenę zasadności skargi zarzut inwestora dotyczący braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy opisanej w zgłoszeniu dokonanym na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, to wskazać należy, że Sąd podziela interpretację tego przepisu dokonaną przez organ w zaskarżonej decyzji. Zatem inwestor, który planuje zrealizować budynek gospodarczy na terenie niezabudowanej działki winien w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, a następnie wystąpić o uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w sytuacji istnienia planu winien wystąpić o uzyskanie pozwolenia na budowę. Realizacja budynku na tej podstawie, że sprzeciw w sprawie nie został skutecznie wniesiony przez organ architektoniczno- budowlany, nie pozbawia kompetencji organów nadzoru budowlanego jako organu właściwego w przypadku realizacji budowy niezgodnie z obowiązującym prawem. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty. Nadto na podstawie art. 152 ustawy orzekł, że decyzje nie mogą być wykonane. Wobec uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 200 i 205 § 1 powołanej wyżej ustawy, zasądził na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu sądowego.