II GSK 226/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 528/09 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 528/09, uchylił zaskarżoną przez M. G. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] czerwca 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., przyznającą M. G. płatność na rok 2008 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd I instancji stwierdził, że wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. M. G. wniósł o przyznanie mu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] lutego 2009 r. przyznano mu wnioskowaną płatność z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (dalej JPO) w łącznej kwocie 1.435,28 zł. Rozpatrując odwołanie M. G. zarzucające między innym nieuwzględnienie w płatnościach ogródka przydomowego o powierzchni 0,03 ha, organ II instancji stwierdził, że działki rolne o powierzchni mniejszej niż 0,1 ha nie kwalifikują się do objęcia płatnościami w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W związku z tym, że M. G. ubiegał się o przyznanie mu JPO m. in. do działki oznaczonej identyfikatorem O (JPO, RS, ogródek przydomowy) o pow. 0,03 ha, która nie spełnia definicji działki rolnej, powierzchnia początkowo kwalifikowana do objęcia JPO wyniosła 4,34 ha, (powierzchnia deklarowana 4,37 ha – 0,03 ha). Przeprowadzone w sprawie kontrole administracyjna i krzyżowa wykazały nieprawidłowości dotyczące działki ewidencyjnej nr 67, gdyż suma powierzchni działek rolnych zadeklarowanych na tej działce przekroczyła powierzchnię uprawnioną do uzyskania JPO oraz rozbieżności dotyczące deklaracji działki rolnej C o pow. 2,18 ha, położonej na działkach ewidencyjnych nr 196 oraz 197, z deklaracją w/w działek we wniosku rolnośrodowiskowym. W odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień tych rozbieżności strona skorygowała wniosek, w wyniku czego powierzchnia zgłoszona do JPO uległa zmniejszeniu o 0,11 ha, a powierzchnia stwierdzona wyniosła 4,23 ha. W efekcie procentowa różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym wyniosła dla płatności JPO 2,6 %. W wyniku zastosowania art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 w zw. z art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 (określających, że jeżeli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczania pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla tej grupy upraw), przyznano stronie płatność z tytułu JPO w wysokości 1.435,28 zł. W skardze na tę decyzję kwestionującej nieprzyznanie JPO na ogródek przydomowy o pow. 0,03 ha, M. G. zarzucił nieuwzględnienie, że część gruntu rolnego o pow. 0,03 ha na której prowadzona jest uprawa warzyw, jest działką podrzędną zwartego gruntu rolnego o pow. 0,29 ha. Działka podrzędna, mimo powierzchni mniejszej niż 0,10 ha podlega oddzielnemu zgłoszeniu użytkowania z tytułu realizowanego na niej programu ekologicznego SO2cO1 i z tym związanej płatności rolnośrodowiskowej. Skarżący powołał się też na Instrukcję wypełniania wniosku obszarowego, w której zaznaczono, że "Działka rolna jest to zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Jednak w przypadku, gdy wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego (a więc mniejszego niż 0,1 ha) obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania. Obszary, które wymagają odrębnego zgłoszenia obejmują (m. in.) obszary, na których jest realizowane przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe". Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 3, oraz 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 80 kpa, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 14 ust. 4 rozporządzenia (WE) Nr 796/2004, Komisja dała każdemu Państwu Członkowskiemu możliwość określenia minimalnego rozmiaru działki rolnej, w odniesieniu do której złożony zostanie wniosek, z zastrzeżeniem, iż minimalna powierzchnia działki nie może przekroczyć 0,3 ha. Realizując to uprawnienie Rzeczypospolita Polska wprowadziła do ustawy o płatnościach w art. 2 pkt 1 zapis, że działka rolna nie może mieć powierzchni mniejszej niż 0,1 ha. W konsekwencji działkę rolną będzie stanowił zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Jednak w przypadku, gdy w kontekście rozporządzenia (WE) Nr 796/204 wymagane będzie oddzielne zgłoszenie użytkowana pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna będzie ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania. Zgodnie ze Szczegółową instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 /pkt A3/ - zwarty obszar gruntu, do którego rolnik ubiega się o przyznanie płatności do gruntów rolnych: (...) objęty uprawą jednej rośliny: - na którym realizowane jest przedsięwzięcie rolno środowiskowe i poprawy dobrostanu zwierząt (RS) – w ramach grupy upraw RE lub OM, oznacza się jako odrębną działkę rolną podając oznaczenie grupy upraw, do której rolnik ubiega się o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Następnie WSA w L. zauważył, że w odwołaniu pełnomocnik skarżącego powołując się na definicję działki rolnej stwierdził, że jej powierzchnia może być mniejsza niż 0,1 ha, gdy sposób użytkowania upraw wymaga odrębnego zgłoszenia. Organ odwoławczy jednak w ogóle się do tej kwestii nie odniósł, poprzestając w istocie na przytoczeniu treści przepisów dotyczących zasad przyznawania płatności oraz definicji działki rolnej. Wymaganej w takiej sytuacji oceny nie może zastąpić ogólnikowe stwierdzenie, że ocena organu II instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak organu I instancji tym bardziej, że ten organ także nie ocenił działki rolnej "O" w kontekście zapisu, iż gdy wymagane będzie oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna będzie ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania. Ograniczenie się przez organ do takich tylko stwierdzeń świadczy o tym, że sporządzone przez organ II instancji uzasadnienie nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 kpa. Ponadto uzasadnienie to nie zawiera odniesienia się do zarzutów odwołania. Sąd powołał się również na odpowiedź Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na interpelację nr 3943 w sprawie wniosków o przyznanie płatności obszarowych, problemów z ich wypełnianiem oraz pomocy przy ich wypełnianiu, w której to odpowiedzi Minister, powołując się na nowe brzmienie definicji działki rolnej zawarte w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 972/2007 z dnia 20 sierpnia 2007 r. stwierdził, że "zmiana zasad deklarowania działek umożliwi otrzymanie płatności do upraw poniżej 0,10 ha położonych pomiędzy uprawami kwalifikującymi się do uzupełniającej płatności obszarowej, co w roku ubiegłym było niemożliwe". Sąd przytoczył również wyjaśnienie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zamieszczone na jej stronach internetowych, zgodnie z którym "zmiana w zakresie definicji działki rolnej umożliwi rolnikom otrzymanie płatności do powierzchni gruntów rolnych mniejszych niż 10 arów, co oznacza, że płatnościami do gruntów objęte zostaną przydomowe ogródki, rowy o szerokości do 2 metrów przylegające do upraw, oczka wodne do 100 m², znajdujące się na działkach rolnych lub przylegające do tych działek. Są to powierzchnie, które są częścią uprawy roślin i stanowią zwarty obszar gruntu". "Podstawową grupę upraw stanowi powierzchnia kwalifikująca się do jednolitej płatności obszarowej. Do powierzchni działki rolnej kwalifikującej się do płatności JPO rolnik będzie mógł wliczyć przylegające do siebie powierzchnie mniejsze niż 0,1 ha np. oczka wodne do 100 m², rowy, ogródki przydomowe". Sąd zauważył dalej, że choć skarżący konsekwentnie twierdził, że działka "O", czyli ogródek przydomowy o powierzchni 0,03 ha stanowi działkę podrzędną, która może mieć – w myśl nowej definicji działki rolnej – powierzchnię mniejszą niż 0,1 ha, bowiem jest ona ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania, to kwestia ta pozostała poza sferą rozważań organów obu instancji, a organ odwoławczy zapomniał, iż z mocy art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli postępowania pierwszoinstancyjnego, ale powinien sprawę rozstrzygnąć merytorycznie od nowa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i błędne przyjęcie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania art. 107 § 3 kpa poprzez błędną interpretację, a co za tym idzie przyjęcie twierdzenia, że uzasadnienie decyzji wydanej przez organ II instancji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3, art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 80 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyraził pogląd, że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prawidłowo przeanalizował i zważył materialno-prawne przesłanki przyznawania płatności na rok 2008 na podstawie ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zbadał i omówił w uzasadnieniu decyzji zgromadzoną w sprawie dokumentację z uwzględnieniem okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie. Nie uprawnione są również zastrzeżenia Sądu, do stwierdzenie zawartego w uzasadnieniu decyzji, iż jego ocena jest taka sama, jak przedstawiona przez organ pierwszej instancji, ponieważ powyższe jest oczywistym stwierdzeniem, iż organ drugiej instancji potwierdził w całej rozciągłości ustalenia organu I instancji i je aprobuje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takiej regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd I instancji. Ponieważ składające się na podstawy skargi kasacyjnej zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. Oznacza to, że granice kontroli kasacyjnej wyznacza strona postępowania kasacyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1058/06, LEX nr 323453). W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu jedynie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. przez błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że organ drugiej instancji naruszył art. 107 § 3 kpa sporządzając uzasadnienie decyzji niespełniające wymogów wskazanych w tym przepisie. Oznacza to, że w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, sporządzone przez niego uzasadnienie decyzji było kompletne, czego nie dostrzegł WSA w L. W celu rozstrzygnięcia takiego zarzutu należy więc wyjaśnić, czy braki tego uzasadnienia wskazane przez Sąd rzeczywiście istnieją oraz czy przyczyną uchylenia decyzji była wyłącznie niekompletność uzasadnienia decyzji, czy też inne jeszcze naruszenia przepisów postępowania. W razie pozytywnej odpowiedzi na pierwsze pytanie i negatywnej na drugie, należało ponadto wyjaśnić, czy wystąpienie naruszeń przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. bowiem, tylko tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania mogło spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji. Zasadniczą wadliwością uzasadnienia decyzji organu II instancji dostrzeżoną przez Sąd pierwszej instancji, był brak odniesienia się do powtarzanego konsekwentnie przez stronę twierdzenia, że z nowego brzmienia definicji działek rolnych wprowadzonego w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 972/2007 z dnia 20 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. U. UE.L.2007.216.3), wynika możliwość uzyskania płatności do ogródka przydomowego. Wbrew twierdzeniom organu, nie ustosunkował się on do tej kwestii. Za wyrażenie poglądów w tej materii nie można bowiem uznać ogólnikowego stwierdzenia, że stronie nie należy się płatność do działki oznaczonej literą O ogródek przydomowy o pow. 0,03 ha, ponieważ ma on powierzchnię mniejszą niż minimalne 0,10 ha. W sytuacji bowiem, gdy strona dowodziła, że mimo powierzchni mniejszej niż 0,10 ha działka oznaczona literą O kwalifikuje się do przyznania płatności oraz wskazała na konkretne przepisy, które to umożliwiają, obowiązkiem organu było odniesienie się do tych wywodów. Brak takiego odniesienia się stanowi więc jednoznacznie o trafności zarzutu naruszenia przepisów postępowania popełnionego przez organ i wytkniętego przez sąd pierwszej instancji. Naruszenie to miało również istotny wpływ na wynik sprawy, co przesądza o prawidłowości zastosowania przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. Skoro bowiem skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie mógł odnieść się do przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni definicji działki rolnej zawartej w powołanym przepisie, ani też do będącego podstawą rozstrzygnięcia poglądu tego sądu, odnośnie wynikającej z tej definicji możliwości przyznawania jednolitej płatności obszarowej na działki rolne o pow. mniejszej niż 0,10 ha, w tym na przykład na ogródki przydomowe. Skoro tak, to wskazane przez Sąd pierwszej instancji rzeczywiście istniejące naruszenie przepisów postępowania polegające na braku ustaleń i braku odniesienia się przez organ w uzasadnieniu, do zarzutów odwołania dotyczących płatności do ogródka przydomowego M. G. – miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie drugiego z postawionych wyżej pytań należy zauważyć, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] czerwca 2009 r., została uchylona z powodu naruszenia przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Wynika stąd, że oprócz podważonej w skardze kasacyjnej błędnej oceny kompletności uzasadnienia decyzji organu, przyczyną uchylenia tej decyzji były inne jeszcze naruszenia przepisów postępowania, które w skardze kasacyjnej nie zostały zakwestionowane. Chodzi tu w szczególności o brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń i w konsekwencji brak odniesienia się do zarzutu odwołania odnośnie możliwości objęcia jednolitą płatnością obszarową ogródka przydomowego o pow. 0,03 ha, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 kpa oraz naruszenie zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Takie wskazane przez sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poczynienie bowiem przez organ administracji ustaleń potwierdzających twierdzenia skarżącego, iż jego ogródek przydomowy oznaczony literą O o pow. 0,03 ha jest działką podrzędną zwartego gruntu rolnego o pow. 0,29 ha, będącego działką rolną, na której prowadzona jest jedna grupa upraw, zgłoszoną jako działka podrzędna z powodu realizowania na niej programu ekologicznego i płatności rolno środowiskowej, mogłoby doprowadzić do przyznania M. G. wnioskowanej płatności. Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wydając zaskarżony wyrok nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a., co przesądza o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej. Dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.