II SA/Wa 1859/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spraw.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości [...] Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia [...] października 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] orzekający o obniżeniu sierż. szt. M. W. z dniem 1 września 2010 r. dodatku służbowego o 30 % otrzymywanej stawki. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Wojewódzki Policji podniósł, iż organ I instancji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2010 r., działając na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), obniżył o 30 % otrzymywanej stawki z dniem 1 września 2010 r. dodatek służbowy sierż. szt. M. W. Powyższe rozstrzygnięcie Komendant Powiatowy Policji w [...] uzasadnił faktem przebywania policjantki na zwolnieniach lekarskich i nie realizowaniem przez wymienioną zadań i czynności wynikających z karty opisu stanowiska pracy. Na podstawie art. 108 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego M. W. podniosła, iż argumenty przywołane przez organ I instancji, uzasadniające obniżenie wymienionej dodatku służbowego, są niezgodne z obowiązującą wykładnią prawa i nie znajdują oparcia w istniejącym stanie faktycznym. [...] Komendant Wojewódzki Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i w dniu [...] października 2010 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozkazu personalnego. W argumentach rozstrzygnięcia organ przytoczył treść przepisów art. 100 ust. 1 i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisów § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Organ odwoławczy wskazał na uznaniowość dodatku służbowego jako składnika uposażenia i uzależnienie go od indywidualnej oceny pracy policjanta. Organ podkreślił, iż zgodnie z § 9 ust. 5 ww. rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, przy czym przepisy § 8 ust. 5 – 8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. W ocenie organu II instancji, analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Ponadto wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza również, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż długotrwała choroba stanowi podstawę do obniżenia dodatku służbowego. Sierż. szt. M. W. przebywała od dnia 10 grudnia 2009 r. do dnia wydania zaskarżonego rozkazu personalnego przez organ I instancji na nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim - łącznie 257 dni - w związku z powyższym w tym czasie wymieniona nie realizowała obowiązków i zadań służbowych. Podczas absencji chorobowej obowiązki skarżącej realizowali inni policjanci. Długotrwała przerwa w pełnieniu służby i nierealizowanie zadań mają wpływ na wysokość dodatku służbowego, albowiem w tym okresie policjant nie wykonuje faktycznie żadnych zadań i czynności służbowych. Organ podniósł jednocześnie, iż zgodnie z art. 121 ustawy o Policji w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym — z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Niewątpliwie zaś przerwy w pełnieniu służby i nierealizowanie zadań mają wpływ na wysokość dodatku służbowego. Wobec powyższych okoliczności, obniżenie sierż. szt. M. W. dodatku służbowego nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym decyzji został prawidłowo nadany rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. Rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2010 r. stał się przedmiotem skargi wniesionej przez M. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia skarżąca zarzuciła organom Policji błędną interpretację § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia, polegającą na przyjęciu, że podstawę obniżenia dodatku służbowego o 30% otrzymanej stawki stanowi długotrwała choroba policjanta. W tym zakresie ocena Komendanta Powiatowego Policji w [...] jest niezgodna z przepisami ustawy o Policji (art. 81 ust. 1), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) i § 11 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opinii służbowej funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularzy opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890). W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., iż organy I i II instancji dokonały błędnej interpretacji § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia z 2001 r., z uwagi na to, że okresowe oceny pracy i opinie służbowe dotyczące pracy skarżącej, realizacji przez nią zadań i czynności służbowych oraz poziomu posiadanych kwalifikacji (znajdujące się w jej aktach osobowych) były bardzo dobre. Z przedmiotowymi opiniami był zapoznany także Komendant Powiatowy Policji w [...]. Uzasadniając decyzję o obniżeniu dodatku służbowego skarżącej organ Policji oparł swą ocenę na przesłankach niezgodnych z materiałami zgromadzonymi w aktach osobowych. Zdaniem skarżącej, długotrwała choroba w jej przypadku nie stanowi podstawy do obniżenia dodatku służbowego o 30%. Organ nie wziął bowiem pod uwagę, że podczas długotrwałej choroby ponoszone są duże koszty na leczenie i powrót do zdrowia. W tym wypadku nie można przedkładać wyniku ekonomicznego jednostki Policji nad dobrem funkcjonariusza. [...] Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia – decyzji w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżony rozkaz personalny w świetle wskazanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, iż skarga M. W. zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ podejmując decyzję o obniżeniu skarżącej dodatku służbowego miał na względzie tę okoliczność, iż skarżąca policjantka od wielu miesięcy z powodu choroby nie realizowała zadań i czynności służbowych wynikających z karty opisu jego stanowiska pracy. Zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Zatem policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim zachowuje prawo nie tylko do uposażenia zasadniczego, ale także do wszelkich dodatków o charakterze stałym, a więc – jak w niniejszej sprawie – także do dodatku służbowego należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku. Organy orzekające w sprawie błędnie zatem przyjęły, że zwolnienie od zajęć służbowych z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na prawo do dodatku służbowego. Tego rodzaju wykładnia jest nieuprawniona i nie daje podstaw do obniżenia dodatku służbowego. Zmiany, o których mowa w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, nie mogą być kwalifikowane w kategoriach zdarzeń takich, jak choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych, pozostawanie bez przydziału służbowego. W ust. 2 art. 121 ustawy o Policji zawarta została wprawdzie delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach, jednak minister właściwy nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby powyższe kwestie. Podkreślenia wymaga, iż w świetle § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), dodatek służbowy, przy odpowiednim zastosowaniu przepisów § 8 ust. 5-8, może być obniżony tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W ocenie Sądu, wystąpienie u policjanta choroby, nawet długotrwałej, nie stanowi przypadku szczególnego w rozumieniu powołanego przepisu. Zachorowanie policjanta i jego przebywanie na zwolnieniu lekarskim stanowi niedogodność dla jednostki Policji, w której służbę pełni taki policjant, jednakże tego typu sytuacje mają charakter powszechny i występują wszędzie tam, gdzie wykonywana jest praca na podstawie stosunku pracy czy stosunku służbowego. Odmienna wykładnia powołanego przepisu, jak to uczyniły organy Policji w niniejszej sprawie, pozostawałaby w sprzeczności z regulacja ustawową – art. 121 ustawy o Policji. Trzeba zwrócić uwagę, iż art. 121 ustawy o Policji jest przepisem gwarancyjnym. Ustawodawca w tym przepisie przewidział dwie sytuacje. W § 1 – w razie m.in. choroby policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Co do zasadny, na podstawie tego przepisu dokonywane są zmiany na korzyść policjanta, np. w czasie choroby policjanta podwyższenie uposażenia i jego składników na skutek zmiany przepisów płacowych. Natomiast w § 2 ustawodawca przewidział odmienną sytuację, a mianowicie dopuścił możliwość ograniczenia w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie m.in. choroby policjanta. Jednakże, co wymaga ponownego podkreślenia, kryteria uzasadniające ograniczenia w wypłacie policjantom przebywającym na zwolnieniach lekarskich świadczeń pieniężnych, nie zostały przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji określone w rozporządzeniu wykonawczym. W świetle powyższych rozważań, nieuprawnione jest twierdzenie organów Policji, iż § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia stanowi podstawę do obniżenia policjantowi dodatku służbowego w sytuacji, gdy ten przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.