VI SA/Wa 1827/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi L. B. i F. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżących L. B. i F. B. kwotę 3110 (trzy tysiące sto dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] o nałożeniu na L. B. i F. B. , wspólników spółki cywilnej [...] kary pieniężnej w wysokości 23650 złotych. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] kwietnia 2009 r. z ramienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przeprowadzona została kontrola przedsiębiorstwa, prowadzonego przez [...] B. Zakres kontroli obejmował okres od [...] maja 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. odnośnie zapisów z tachografów analogowych. Przedmiotem kontroli były regulacje związane z: 1) ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), 2) rozporządzeniem 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE nr L 102/1 z 11 kwietnia 2006 r.), 3) rozporządzeniem Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WEL 370 z 31 grudnia 1985 r., str. 8 oraz Dz. Urz. WEL 274 z 9 października 1998 r., str. 1), 4) ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 879 ze zm.), 5) ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1997 r., Nr 98, poz. 602 ze zm.), 6) umową europejską dotyczącą pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR) sporządzoną w Genewie w dniu 1 lipca 1970 r. Wyniki przeprowadzonej kontroli zostały zawarte w protokole nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Wobec stwierdzonych uchybień [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] maja 2009 r. zawiadomił F. B. i L. B. o wszczęciu przeciwko nim postępowania administracyjnego w zakresie następujących naruszeń: 1) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawierała wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – za każdą wykresówkę, 2) przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, 3) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, 4) skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] na podstawie której nałożył na F. B. i L. B. karę pieniężną o wysokości 30000 złotych za stwierdzone naruszenia ustawy o transporcie drogowym, przepisów krajowych i wspólnotowych dotyczących czasu pracy kierowcy. Na skutek odwołania złożonego przez stronę Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], mocą której uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w kwestionowanym zakresie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że organ I instancji winien ponownie przeanalizować zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci wykresówek kierowców. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na F. B. i L. B. karę pieniężną w wysokości 23650 złotych za naruszenie polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego o czas do jednej godziny i o każdą rozpoczętą kolejną godzinę, za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, o każdą następną rozpoczętą godzinę. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie w całości oraz o umorzenie postępowania ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego niezgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej a także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 poprzez wydanie decyzji w zakresie czasu pracy kierowcy wyłącznie w oparciu o naruszenia stwierdzone na podstawie analizy wykresówek. Skarżący podnieśli ponadto, że organ nie zweryfikował danych zawartych na wykresówkach poprzez przesłuchanie kierowcy w charakterze świadka oraz przeanalizowania listów przewozowych CMR celem prawidłowego zakwalifikowania ewentualnych naruszeń w oparciu o załącznik do ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem strony organ I instancji w sposób błędny ustalił stan faktyczny sprawy poprzez przyjęcie krajów, do których wykonywany był transport wyłącznie na podstawie wykresówek. F. B. i L. B. podkreślili, że zgodnie z art. 15 ust. 5 a rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85, kierowca wprowadza w urządzeniu rejestrującym, zgodnie z załącznikiem IB symbole państw, w których rozpoczyna i kończy dzienny okres pracy. Powyższe dane kierowca wprowadza całkowicie w sposób ręczny lub automatycznie. Z tego też względu w ocenie strony skarżącej poprzez pominięcie dowodów w postaci przesłuchań kierowców oraz listów przewozowych, organ nie ustalił, czy dany transport odbywał się na terenie Państw Członkowskich, gdzie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006, czy też poza obszarem Unii Europejskiej, gdzie zastosowanie znajdują przepisy Umowy AETR. Z kolei właściwe określenie kraju, do którego odbywał się transport, ma znaczenie dla powołania w decyzji właściwej podstawy prawnej oraz określenia liczby porządkowej naruszenia z załącznika do ustawy. Skarżący nadto wskazali, że organ nie wyjaśnił poprzez przesłuchanie kierowcy, dlaczego na rewersach wykresówek nie zostały umieszczone ewentualne zapisy. Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przytoczył treść przepisów art. 92 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym oraz treść lp. 10.2, 10.3 i 10.4 załącznika do tej ustawy. Następnie mając na uwadze art. 4 lit. g, art. 8 ust. 1-5 i art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przeanalizował pobrane u przedsiębiorcy wykresówki kierowcy [...] W. O. i doszedł do wniosku, iż bezspornym w sprawie jest, że stwierdzone naruszenie w postaci przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, skracania dziennego czasu odpoczynku i przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego miały miejsce. Poza tym na rewersach wykresówek nie zawarto adnotacji, która w myśl art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wskazywałaby na przyczyny odstąpienia od przestrzegania przepisów dotyczących maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy bądź też przyczyny nieprzestrzegania przepisów w zakresie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu. Odnosząc się do argumentów strony Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że zgodnie z art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie czasu pracy. Winien również przeprowadzić regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia (WE) nr 561/2006. W myśl art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenie przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa. Z powyższego wynika więc, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek m.in. poinformowania kierowcy o konieczności nanoszenia na wykresówki, zgodnie z art. 12 ww. rozporządzenia przyczyn, z powodu których kierowca odstępuje od przestrzegania przepisów art. 6-9 tego rozporządzenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że organ I instancji dokonał prawidłowej subsumcji stwierdzonych stanów faktycznych pod przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz prawidłowo zaklasyfikował stwierdzone naruszenie w oparciu o załącznik do ustawy o transporcie drogowym. Wykresówki kierowcy W. O. zawierają wpisy odnośnie miejsca rozpoczęcia oraz zakończenia używania urządzenia rejestrującego. W oparciu o nazwy miejscowości, w których kierowca rozpoczynał oraz kończył używanie wykresówki, organ I instancji był w stanie ustalić, czy dany przewóz drogowy podlegał przepisom rozporządzenia (WE) nr 561/2006 czy też przepisom Umowy AETR. Ponadto strona nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że przewozy drogowe w kontrolowanym okresie wykonywane były w krajach będących jedynie stroną Umowy AETR, nie zaś rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Organ podkreślił, że z szeregu umów międzynarodowych zawartych przez Rzeczpospolitą Polską z państwami trzecimi, które są także stronami Umowy AETR, przy przewozie ładunków istnieje obowiązek uzyskania zezwolenia, które wydawane jest przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu w imieniu właściwej władzy drugiej umawiającej się strony. Zgodnie bowiem z art. 30 ustawy o transporcie drogowym, Minister właściwy do spraw transportu wydaje przewoźnikowi drogowemu zezwolenie zagraniczne na przewóz rzeczy pod warunkiem posiadania przez niego odpowiedniej licencji. W niniejszej sprawie strona nawet nie uprawdopodobniła, iż takie zezwolenia były jej przyznawane. Według oceny organu [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 6 k.p.a., albowiem sprawa została należycie wyjaśniona i do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organ I instancji właściwie zastosował przepisy prawa. Odnosząc się do wniosku strony o przesłuchanie w charakterze świadka [...] W. O. organ odwoławczy stwierdził, że nie uwzględnił żądania strony w tym zakresie, albowiem zgłoszony przez stronę dowód dotyczy okoliczności już dostatecznie wyjaśnionych innymi dowodami. Na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego L. B. i F. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie przez organy administracji publicznej stanu faktycznego sprawy niezgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie decyzji, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 3821/85 i (WE) nr 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 3820/85 poprzez wydanie decyzji w zakresie cen pracy kierowcy wyłącznie w oparciu o naruszenia stwierdzone na podstawie analizy wykresówek. Organ nie zweryfikował danych zawartych na wykresówkach poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania kierowcy w charakterze świadka oraz przeanalizowanie listów przewozowych CMR celem prawidłowego zaklasyfikowania ewentualnych naruszeń w oparciu o załącznik do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Uzasadniając postawione zarzuty skarżący podali analogiczną argumentację, jak w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpatrując sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podanych. Należy bowiem podnieść, iż nałożenie na skarżących kary pieniężnych nastąpiło wobec stwierdzenia licznych naruszeń w toku kontroli należącego do nich przedsiębiorstwa. Kontrola rozpoczęła się w dniu [...] kwietnia 2009 r. W dacie tej obowiązywała ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095) w wersji po zmianie dokonanej ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. – zmiana ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zmiana niektórych ustaw (Dz. U. z 2009 r., Nr 18, poz. 97), która weszła w życie z dniem 7 marca 2009 r. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zawarte w rozdziale V "Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy" mają zastosowanie do kontroli prowadzonych przez organy Państwa, w tym przez Inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Zgodnie z art. 77 ust. 6 ww. ustawy dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. W myśl art. 80a ust. 1 ww. ustawy kontrolę przeprowadza się w siedzibie kontrolowanego lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej oraz w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez kontrolowanego. Zgodnie z art. 80a ust. 2 ustawy kontrola lub poszczególne czynności kontrolne, za zgodą kontrolowanego, mogą być przeprowadzane również w siedzibie organu kontroli, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli. W ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, w art. 83 ust. 1 wskazano, że czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym, nie może przekraczać: 1) w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców – 12 dni roboczych, 2) w odniesieniu do małych przedsiębiorców – 18 dni roboczych, 3) w odniesieniu do średnich przedsiębiorców – 24 dni roboczych. Organy orzekające w niniejszej sprawie, przeprowadzając kontrolę przedsiębiorstwa skarżących nie uwzględniły zmian stanu prawnego, obowiązujących od dnia 7 marca 2009 r. w zakresie przeprowadzania kontroli, m.in. możliwości jej przedłużenia, przerwania kontroli, ale po spełnieniu określonych warunków. Nowe uregulowania nałożyły na kontrolujących szereg obowiązków i wprowadziły zacytowany już art. 77 ust. 6, zgodnie z którym nie można wykorzystywać dowodów zebranych z naruszeniem przepisów ustawy. W niniejszej sprawie kontrola skarżących rozpoczęła się w dniu [...] kwietnia 2009 r. a zakończyła się sporządzeniem protokołu z dnia [...] maja 2009 r., który został doręczony stronie w tej samej dacie. Organ nie wyjaśnił do jakiej kategorii przedsiębiorców należą skarżący i czy przy przeprowadzaniu kontroli doszło do naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej a w związku z tym czy dowody uzyskane ewentualnie z naruszeniem czasu trwania kontroli mogą być wykorzystane we wszczętym postępowaniu administracyjnym. Wskazane wyżej uchybienia pozwalają na postawienie organom naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę nałożenia kary pieniężnej organ oceni zebrane dowody i wyda stosowną decyzję w tym zakresie. Co do zarzutów sformułowanych w skardze Sąd nie podziela ich słuszności i w tym zakresie popiera stanowisko zajęte przez organy orzekające w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.