II SAB/Wa 347/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spraw.) Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w przedmiocie wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] do rozpoznania wniosku J. S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. w zakresie pkt 1, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami postępowania administracyjnego, 2. w pozostałym zakresie oddala, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z dnia 9 sierpnia 2010 r. J. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o udostępnienie mu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, danych w następującym zakresie: 1. decyzji PINB [...] o pozwoleniu na użytkowanie, dotyczących osiedla mieszkaniowego [...], kwartał A z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], znak [...], kwartały B i C z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...], znak [...], wraz z ewentualnymi poczynionymi od czasu ich wydania zmianami, 2. informacji o zasadach postępowania w przypadku niewykonania, niewłaściwego (niezgodnego z decyzją), nieterminowego wykonania decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie, 3. dokumentu [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., dotyczącego zabudowy balkonów/loggii wraz z innymi dokumentami możliwymi do udostępnienia w tej sprawie (np. wniosek, dalsza korespondencja, informacja jak ostatecznie sprawa się zakończyła), 4. informacji, czy w przypadku chęci zabudowy balkonu/loggii należy każdorazowo występować do PINB o interpretację prawa (jak wyżej), o zgodę itp., czy też można uznać powyższą informację jako obowiązujące stanowisko PINB w sprawie zabudowy balkonów/loggii. J. S. w swoim wniosku wskazał, że wnosi o przesłanie mu żądanych informacji pod wskazany przez niego adres. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., informując go odnośnie pkt 1 jego wniosku, wskazał, że z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wynika, iż w zakresie dostępu do informacji publicznej, do akt mają pierwszeństwo przepisy ustaw na podstawie, których prowadzone było postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, tj. Prawo budowlane i Kodeks postępowania administracyjnego. Organ powołując się na art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wskazał, że ze względu na regulację zawartą w odrębnej ustawie, nie znajduje uzasadnienia ustawa o dostępie do informacji publicznej. Odnośnie pkt 2 wniosku organ wskazał, że inwestor po zakończeniu budowy obiektu budowlanego, zgodnie z art. 55 i 56 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) winien złożyć stosowne dokumenty i uzyskać w organie nadzoru budowlanego pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Podał też, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie określają i nie przewidują trybu postępowania administracyjnego w przypadku niewykonania niewłaściwego (niezgodnego z decyzją) nieterminowego wykonania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odnośnie 3 pkt wniosku organ podał, że dokument [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nie został wydany przez tut. Inspektorat. Został on zamieszczony na stronie internetowej przez osobę prywatną. Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na stronie internetowej urzędu umieścił stosowne wyjaśnienie. Odnośnie pkt 4 wniosku organ wskazał, że kompetencje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały szczegółowo określone w art. 83 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym zadania organów nadzoru budowlanego są związane przede wszystkim z działalnością inspekcyjno-kontrolną przebiegu procesu budowlanego oraz utrzymania obiektów budowlanych. Organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego nie jest uprawniony do interpretowania przepisów ustawy Prawo budowlane. Wskazał też, że zgodę na wszelkie roboty budowlane wydaje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Pismem z dnia 1 września 2010 r. J. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 111 kpa o uzupełnienie decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., będącej odpowiedzią na jego wniosek z dnia 9 sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu tego pisma wskazał, że z treści odpowiedzi organu wynika, że wydał on decyzję odmowną odnośnie wszystkich punktów jego wniosku. W związku z tym organ winien uzupełnić decyzję o pouczenie o środkach odwoławczych, do sądu administracyjnego ewentualnie powszechnego, zawarcie imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobro, wydano decyzję odmowną. W piśmie tym J. S. powołał się na treść art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wskazał, że nie zgadza się z opiniami PINB wyrażonymi w pkt 1, 2 i 3. Odnośnie pkt 1 wskazał, że odmowa udostepnienia mu żądanych decyzji jest błędna. Powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2010 r. o sygn. akt II SAB/Wa 140/09 i wskazał, że decyzja administracyjna posiada walor informacji publicznej. Odnośnie odpowiedzi zawartej w pkt 2 pisma organu J. S. wskazał, że organ nie udzielił odpowiedzi. Odnośnie zaś pkt 3 pisma wniósł o wskazanie, który inspektorat nadzoru budowlanego jest właściwy do uzyskania w trybie informacji publicznej dokumentu, o który wnioskował w pkt 3 swojego wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. podniósł zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie mu informacji publicznej zgodnie z treścią złożonego wniosku z dnia 9 sierpnia 2010 r. Wniósł również o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi ponowił argumenty zawarte w swoim piśmie do organu z dnia 1 września 2010 r. i wskazał, że do dnia wniesienia skargi nie został wykonany jego wniosek. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r., skierowanym do skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ponownie wskazał, że żądanie skarżącego nie mieściło się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, w rozumieniu art. 6 tej ustawy oraz, że obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarga jest nieuzasadniona, bowiem skargę na bezczynność można wnieść po uprzednim zastosowaniu środka określonego w art. 37 kpa, a w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zaszła. Jednocześnie poinformował o pismach skierowanych do skarżącego z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz z dnia 1 września 2010 r., w których udzielono skarżącemu odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: J. S. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie nierozpatrzenia jego wniosku z dnia 9 sierpnia 2010 r., dotyczącego udostępnienia informacji publicznej, w następującym zakresie: doręczenia mu decyzji, o których mowa w pkt 1 i 3 jego wniosku oraz udzielenia odpowiedzi na pytania postawione w pkt 2 i 4 jego wniosku. Rozpoznając sprawę na wstępie wskazać należy, że w kwestii dochowania przez skarżącego wymogów formalnych, warunkujących jej merytoryczne rozpoznanie, Sąd zważył, iż nie musiała być ona poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (zażalenia z art. 37 Kpa czy wezwania do usunięcia naruszenia prawa z art. 52 § 3 ppsa). Za zasadny przyjąć w tym względzie należy bowiem pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Kodeks postępowania administracyjnego nie ma bowiem zastosowania do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do jego stosowania jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Wykładnia językowa art. 52 § 3 ppsa (który określa warunki dopuszczalności wniesienia skargi) upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a, a nie skarg na bezczynność w zakresie takich aktów i czynności. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając te aspekty można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się jednak do faktów. Bliższa analiza art. 6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Stwierdzić należy również, że stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji jest czynnością materialno - techniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej. Przypomnieć należy, że skarżący w swoim wniosku z dnia 9 sierpnia 2010 r. zażądał udostępnienia informacji publicznej, w następującym zakresie: doręczenia mu decyzji, o których mowa w pkt 1 i 3 jego wniosku oraz udzielenia odpowiedzi na pytania postawione w pkt 2 i 4 jego wniosku. Rozpoznając niniejszą sprawę wskazać należy, że organ niewątpliwie nie spełnił żądań skarżącego zawartych w pkt 1 jego wniosku. Poza sporem pozostawało, że skarżący zażądał udostępnienia informacji publicznej oraz, że żądane decyzje z pkt 1 wniosku znajdują się niewątpliwie w posiadaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Faktu tego organ zresztą nie kwestionuje. Organ odnośnie pkt 1 wskazał, że ze względu na regulację zawartą w odrębnych przepisach nie znajduje uzasadnienia ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wskazał też, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie żądanego pozwolenia na budowę i powołując art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Wskazał też, że z przepisu tego wynika, iż w zakresie dostępu do informacji publicznej do akt mają pierwszeństwo przepisy ustaw na podstawie, których prowadzone było postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, tj. Prawo budowlane i Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazał też, ze zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Z takim poglądem organu nie można się zgodzić bowiem organ wprawdzie prawidłowo twierdzi, że na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego J. S. nie jest stroną postępowania i nie jest uprawniony do wglądu w akta sprawy administracyjnej, w której nie jest stroną. Jednak w takiej sytuacji osoba trzecia, a za taką w tym przypadku należy uznać skarżącego, może uzyskać informację, mającą charakter informacji publicznej, właśnie w trybie dostępu do informacji publicznej. Istotne także jest to, że skarżący nie wnosił o udostępnienie mu całych akt sprawy administracyjnej, żądał natomiast udostępnienia konkretnych decyzji administracyjnych. Wskazać należy, że organ do dnia rozprawy nie przesłał skarżącemu żądanych odpisów dokumentów, o które J. S. wnosił, informując go jedynie pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. i [...] listopada 2010 r. o przyczynach nieudostępnienia mu żądanej informacji publicznej i wskazując na art. 1 ust. 2 ustawy o informacji publicznej w związku z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Skoro zatem pisma organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. i [...] listopada 2010 r. nie są decyzjami odmawiającymi udostępnienia informacji publicznej i nie są to również odpowiedzi uwzględniające w pełni wniosek skarżącego, to w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej organ pozostaje w zwłoce. Dla przyjęcia stanu bezczynności organu bez znaczenia pozostają powody, dla których nie udzielono skarżącemu odpowiedzi na wniosek, w terminie określonym w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej, w szczególności czy opieszałość organu była zawiniona czy też nie. Skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem służącym dyscyplinowaniu organów do terminowego załatwiania sprawy, ale służy również zapewnieniu prawidłowej wykładni i stosowania przepisów prawa administracyjnego, a osiągnięcie tego celu możliwe jest tylko wówczas, gdy ocena działań organów oderwana będzie od kryteriów winy (por. T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Zatem należało przyjąć, że faktycznie żądanie nie było załatwione w zakresie punktu 1 wniosku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 tej ustawy Jeśli zaś chodzi o udzielenie odpowiedzi na pytania postawione w pkt 2 ,3 i 4 wniosku skarżącego, to wskazać należy, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi zgodnie z jego wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2010 r. pomimo, iż nie był do tego zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, szczególnie odnośnie pkt 2 i 4 wniosku. Skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] dotyczyła w pkt 2 i 4 wniosku nieudostępnienia informacji o obowiązującym prawie. Do udzielenia informacji o przepisach prawa nie ma zastosowania tryb określony ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów) regulowany jest odrębnym aktem prawnym, tj. ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). W tej sytuacji zatem organ nie miał podstaw do wydania w tej sprawie żadnego z aktów podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym Sąd nie uwzględnił w tym zakresie skargi J. S. Jeśli zaś chodzi o udzielenie odpowiedzi na pytanie 3 wniosku skarżącego, w którym organ stwierdził, że nie jest w posiadaniu tej decyzji bowiem jej nie wydawał to mimo, iż ze skargi J. S. wynika, że nie jest on usatysfakcjonowany odpowiedzią na to pytanie, wskazać należy, że nie można mówić o bezczynności organu, w sytuacji gdy organ nie może podać żądanych informacji, bo ich po prostu nie posiada. W sytuacji gdy organ nie ma żądanej informacji ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można bowiem zmusić organu do udzielenia informacji, której nie posiada. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.