IV SA/Wa 2333/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. C. i E. C. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - IVSA/Wa2333/10 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].10.2010 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...].05.2010 r., odmawiającą wszczęcia z wniosku A. i E. C. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...].10.1981 r., nr [...]. Wskazana decyzja z 1981 r. wprowadzała zmianę w rejestrze ewidencji gruntów M. gminy M. w stosunku do działki nr [...] o pow. 0,0900 ha (tereny komunikacyjne) będące w dotychczasowym władaniu Urzędu Gminy M. - przenosząc je na Państwowy Fundusz Ziemi. Jak wówczas zaznaczono, wynikało to z planu przestrzennego zagospodarowania m. M. –U., który przeznaczał tę działkę pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaznaczył, iż decyzja z 1981 r. dotyczyła działki położonej w pasie nadmorskim, stanowiącej własność Skarbu Państwa, wykorzystywanej przez właścicieli położonego obok gospodarstwa rolnego, a później także przez nabywców części gruntów tego gospodarstwa (działki [...] i [...]) - jako droga dojazdowa do ul. [...]. Ujęta była w grupie rejestrowej XI, do której były zaliczane drogi publiczne i inne drogi będące w powszechnym korzystaniu. Nie została jednak zakwalifikowana w sposób określony w przepisach o drogach publicznych do żadnego rodzaju tych dróg, pozostając działką ewidencyjną Skarbu Państwa, wykorzystywaną jako droga w dyspozycji Gromadzkiej (Gminnej) Rady Narodowej w M.. Decyzją z 1981 r., stanowiącą akt porządkujący zapisy w rejestrze gruntów przeniesiona do grupy rejestrowej IX - Państwowy Fundusz Ziemi, nadal pozostawała nieruchomością państwową w dyspozycji tego organu. Organ I instancji nadmienił, iż właściciele działek o numerach ówczesnych [...] i [...] nie legitymowali się żądnym tytułem prawnym do działki nr [...] nie występowali też o przyznanie im w stosunku do niej prawa służebności gruntowej. Z tych też przyczyn organ I instancji uznał, że wnioskujący o prowadzenie owego postępowania nieważnościowego nie posiadają do tego legitymacji. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy. Powołując się na art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm.) zauważył, iż postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków służy jedynie celom ewidencyjnym, potwierdzającym stan faktyczny. Przymiot strony takiego postępowania przysługuje więc, jak podkreślił organ odwoławczy, tym podmiotom, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji. Wywodzenie zatem, iż zmiany ewidencyjne działki nr [...] spowodowały brak dostępu do drogi publicznej dla dawnej działki ewid. nr [...], obecnie działek o numerach [...] i [...] (stanowiących od [..].07.2005 r. własność A. i E. C.), świadczy, w ocenie organu, jedynie o ich interesie faktycznym w żądaniu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z 1981 r., który nie jest tożsamy z interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 Kpa. Pełnomocnik wnioskodawców zarówno w odwołaniu, jak i w wywiedzionej skardze zarzuciła organom naruszenie art. 28 Kpa. Zaznaczyła, iż kwestionowana przez jej mocodawców decyzja z dnia [..].10.1981 r. przyczyniła się do utraty przez ówczesną działkę [...], stanowiącą obecnie własność małżonków C. dostępu do drogi publicznej prawie 30 lat temu. W ocenie jej mocodawców, gdyby nie doszło do zmiany statusu działki nr [...], to właściciele działki nr [...] nadal korzystaliby z przejazdu drogą stanowiącą własność Skarbu Państwa. Konsekwencją tej zmiany były wielokrotne podziały i scalenia tej działki i działek sąsiednich, odpowiednio w latach 1984 oraz 1986. Powołała się przy tym na wyrok NSA potwierdzający istnienie podstaw do uznania właściciela działki sąsiedniej, pozbawionej skutkiem podziału dostępu do drogi publicznej, za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Z tych przyczyn wywiodła, iż jej mocodawcy, wbrew ustaleniom organów, mają interes prawny w kwestionowaniu decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...].10.1981 r. Dyskrecjonalne wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów w 1981 r. do dnia dzisiejszego wywiera bezpośredni wpływ na sytuację faktyczną i prawną skarżących. Z tej też przyczyny, jako przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę do nadania skarżącym statusu strony w tym postępowaniu wskazała art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednocześnie w odwołaniu wskazała na wady jakimi, w jej ocenie, obarczona jest decyzja Naczelnika Gminy M. z dnia [...].10.1981 r., co winno prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swą argumentację, zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Sądowa kontrola legalności decyzji obu instancji, przeprowadzona z uwzględnieniem treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, iż nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa, w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania kwestionowanych decyzji z porządku prawnego. Na wstępie należy zauważyć, iż wszczynając na wniosek postępowanie nieważnościowe organ zobligowany jest do zbadania, czy wniosek ten pochodzi od strony. Stosownie do art. 28 Kpa stroną postępowania administracyjnego jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego. Nadto interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji określonego podmiotu prawa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, iż A. i E. C. są legitymowani do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...].10.1981 r., nr [...]. Niewątpliwie na podstawie aktu notarialnego z dnia z [...].07.2005 r. Rep. A nr [...] nabyli własność działek o numerach ew. [...] oraz [...], stanowiących uprzednio działkę o nr ew. [...], scalonych w działkę nr [...], następnie podzieloną na działki o numerach ew. [...] i [...]. Bezsporne jest również, że ówczesna działka o nr ew. [...] sąsiadowała z działką o nr. ew. [..], przez którą ówcześni właściciele działki o nr ew. [...] dojeżdżali - bez uregulowania stanu prawnego - do drogi ogólnodostępnej, jaką stanowiła ulica [...] w U., zaliczana wobec braku statusu drogi publicznej, do dróg wewnętrznych administrowanych przez Urząd Gminy M. (status drogi gminnej uzyskała dopiero w 2001 r. uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z [...].09.2001 r.). Zachowane dokumenty wskazują jednoznacznie także i na to, że decyzja Naczelnika Gminy M. z dnia [...].10.1981 r., nr [...], wbrew wywodom strony skarżącej, nie wywołała skutku w postaci pozbawienia ówczesnej działki o nr ew. [...] dostępu do drogi ogólnodostępnej, jaką stanowiła wówczas ulica [...] w U.. Jak wynika bowiem z wypisu z rejestru gruntów z dnia 10.09.2010 r, działka o nr. ew. [...] także po wpisaniu jako władającego nią Państwowego Funduszu Ziemi, a jako właściciela nadal Skarbu Państwa - w dalszym ciągu figurowała w ewidencji gruntów pod symbolem "dr", a więc teren komunikacyjny -droga, w myśl § 68 ust. 3 pkt. 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). W kontekście tych ustaleń należy uznać, iż efektem kwestionowanej decyzji z 1981 r. było jedynie wpisanie innego podmiotu władającego tą nieruchomością w imieniu Skarbu Państwa, a nie zmiana jego właściciela. Nadto przeznaczenie tej nieruchomości uwidocznione w ewidencji gruntów nie zmieniło się. Działka ta mimo przekazania jej we władanie Państwowemu Funduszowi Ziemi w dalszym ciągu w części, po stosownych podziałach mogła być przeznaczona pod komunikację i kwestionowana decyzja z 1981 r. nie stała temu na przeszkodzie. Pozwalał na to jej kształt i wielkość. Przeznaczenia takiego w żadnym razie nie niweczyła owa decyzja z 1981 r. Świadczy o tym w szczególności fakt, iż po kolejnych podziałach działki o nr. Ew[...] wyodrębniona została m. in. działka o nr. ew. [...], która stanowiła drogę dojazdową od ul. [...] do ówczesnej działki nr [...], a potem do utworzonych z niej działek [...] i [...] o czym wspomniała skarżąca w piśmie z 8.07.2007 r. skierowanym do organu I instancji zaznaczając, iż następnie z nieznanych jej przyczyn działka ta wyznaczona została na mapach geodezyjnych w innym miejscu. Sytuacja taka wynikała prawdopodobnie z faktu, że poprzednicy prawni skarżących nie mieli żadnego tytułu prawnego do dotychczasowej drogi dojazdowej, usytuowanej na działce nr. ew. [...] do której dostęp odbywał się bez uregulowania stanu prawnego. W efekcie nabywcy działki o nr. ew. [...], podzielonej na działki [...] i [...] nie mieli zapewnionego takiego dostępu, w postaci służebności gruntowej, służącej każdoczesnemu ich właścicielowi, która podlegałaby zapisom w akcie notarialnym i ujawnieniu w księdze wieczystej. Wskazane okoliczności przemawiają zatem jednoznacznie za prawidłowością ustaleń poczynionych przez organy obu instancji i zasadnością odmowy wszczęcia tego postępowania nieważnościowego na wniosek A. i E. C.. Na marginesie należy zauważyć, iż stanowisko zajęte przez NSA w powołanym przez pełnomocnika Skarżących orzeczeniu skład orzekający w pełni podziela. Stan prawny tam opisany nie jest jednakże tożsamy z występującym w niniejszej sprawie. Tyczy bowiem postępowania podziałowego, które ze swej istoty prowadzić może do utraty przez właścicieli sąsiednich gruntów dostępu do drogi publicznej. W rozpatrywanej sprawie natomiast, ze wskazanych uprzednio przyczyn decyzja Naczelnika Gminy M. z dnia [...].10.1981 r., nr [...] skutku takiego nie mogła wywołać. W tym stanie rzeczy nie doszło, w ocenie Sądu, do naruszenia przez organy rozstrzygające w obu instancjach zarówno art. 28 Kpa, jak i art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zarzuconych w skardze. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.