II GSK 2173/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Po 60/11 w sprawie ze skargi W.L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., wyrokiem z 17 maja 2011 r. (sygn. akt III SA/Po 60/11) oddalił skargę W.L. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z [...] listopada 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009r. Sąd I instancji za podstawę orzeczenia przyjął następujące ustalenia: W dniu 8 maja 2009r. W.L. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2009 r. Do płatności zadeklarował działki ewidencyjne usytuowane w województwie w., powiat k., gmina O., obręb M., o łącznej powierzchni 5,27 ha. Decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na podstawie § 2 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" ( Dz. U. Nr 40, poz. 329) odmówił W.L. przyznania płatności ONW za 2009 rok. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że podczas kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2009. W przypadku działki rolnej E różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o dopłaty do objęcia JPO i UPO (1,26 ha), a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli (1,12 ha) wynosiła 0,14 ha. W trakcie kontroli stwierdzono również błąd kontroli krzyżowej z innym producentem rolnym dotyczący działki nr 83 i 84. Wnioskodawca, W.L., oświadczył, iż jest aktualnym właścicielem spornych działek i załączył odpowiedni wypis z ewidencji gruntów. Z kolei R.K. przedłożył oświadczenie o posiadaniu i uprawianiu działek nr 83 i 84 (w tym również w 2009 r., co potwierdzili również obecni podczas rozprawy świadkowie), a ponadto załączył nieprawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w K. stwierdzające nabycie przez niego poprzez zasiedzenie prawa własności tych gruntów z dniem 14 maja 2008 r. W toku postępowania sam wnioskodawca przyznawał fakt (w ocenie strony bezprawnego) zajmowania działki przez R.K. Organ podkreślił, iż o przyznaniu płatności ONW decyduje faktyczne posiadanie (użytkowanie) gruntów rolnych, niezależnie od tytułu ich własności. Ostatecznie z płatności wykluczono działki 83 i 84, a obszar działki E objęty dopłatami pomniejszono. Procentowa różnica między wartością zadeklarowaną a stwierdzoną przekraczała 30 % (wyniosła bowiem 43,78 %), w związku z czym organ zastosował wobec wnioskodawcy odpowiednie regulacje z art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 w zw. z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. WE nr L 141 z 30.04.2004r., str. 18 ze zm.) i odmówił przyznania płatności ONW. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W.L. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że wystąpienie przez niego o płatności do działek nr 83 i 84 na rok 2009 uzgodnił wcześniej z R.K. Skarżący kwestionował wiarygodność zeznań świadków złożonych na rozprawie administracyjnej oraz wskazał na trwający spór sądowy dotyczący dzierżawy spornych działek nr 83 i 84. Do odwołania dołączono m. in. wypowiedzenie umowy dzierżawy z 4 marca 2008 r. oraz jedną stronę pozwu z 30 października 2008 r. przeciwko R.K. o wydanie nieruchomości. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie I organu instancji, podzielając jego stanowisko w zakresie ustaleń faktycznych i rozważań prawnych. Wskazał, że w niniejszej sprawie powierzchnia uprawniona do przyznania wnioskowanych płatności była mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku. Organ podkreślił ponadto, że o przyznaniu płatności ONW decyduje posiadanie gruntów, zaś W.L. nie wykazał, aby w 2009 roku był posiadaczem i użytkownikiem spornych działek nr 83 i 84. Ponadto, organ odwoławczy podkreślił, że sam wnioskodawca przyznawał w toku prowadzonego postępowania, iż rzeczywistym użytkownikiem spornych gruntów był R.K. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. wniósł W.L. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji powołując argumenty przedstawione w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., wyrokiem z 17 maja 2011 r. oddalił skargę, wskazując, że skarżący był zobowiązany do zgłoszenia do płatności danych dotyczących użytkowanych przez niego działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym. W ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie uznały, że grunty nie kwalifikują się do uzyskania przez skarżącego przedmiotowych dopłat, a decyzje organów I i II instancji zostały wydane zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa materialnego i procesowego, regulującymi kwestie przyznawania dopłat unijnych. Sąd wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" (Dz. U. Nr 40, poz. 329) płatność ONW przysługuje rolnikowi na grunty znajdujące się w jego posiadaniu i wchodzące w skład jego gospodarstwa rolnego, przy czym posiadanie jest rozumiane jako stan faktyczny, a nie prawny. Ponadto Sąd podniósł, że własność, ani też brak zgody właściciela na użytkowanie działki nie miały znaczenia dla sprawy przyznania dopłat do gruntu, a znaczenie miał jedynie fakt rzeczywistego władania nim, a zatem organy administracji zasadnie odmówiły odniesienia się do sporu o prawo własności gruntów. Nadto Sąd wskazał, że wytoczenie przeciwko R.K. powództwa o zwrot spornych nieruchomości nr 83 i 84, jako gruntów mających stanowić własność powoda świadczy o nieposiadaniu i nieużytkowaniu rolniczym przedmiotowych działek przez skarżącego w roku 2009. Na marginesie Sąd wskazał, że w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z 8 października 2009 r. (I Ns 122/09) stwierdzającym nabycie przez R.K. już z dniem 14 maja 2008 r. w drodze zasiedzenia własności spornych działek oraz utrzymującym je w mocy postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z 5 lutego 2010 r. (I 1Ca 589/09), skarżący nie tylko nie był posiadaczem, ale od dnia 14 maja 2008 r. nie był on również właścicielem spornych działek. Ponadto Sąd wskazał, że organy obu instancji prawidłowo zweryfikowały powierzchnię działki E (nr 85/1, 85/2, 87/1, 87/2) – z 1,26 ha do wielkości 1,12 ha, opierając się w trakcie kontroli administracyjnej na pomiarach powierzchni ewidencyjno – gospodarczej odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej. W ocenie Sądu, w konsekwencji wykluczenia działek 83 i 84 oraz pomniejszenia objętego dopłatami obszaru działki E, prawidłowo wyliczono łączną procentową różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną (43,78 %), uznając ją za przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanych płatności w całości. Nadto, w związku z tym, że wniosek nie był prawidłowy pod względem faktycznym i skarżący nie wykazał skutecznie w toku postępowania, iż nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.L., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu P. oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012, poz. 270, dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej jako Rozporządzenie nr 1975/2006) w związku z art. 50 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz integrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (dalej jako Rozporządzenie nr 796/2004) przez ich zastosowanie mimo spełnienia przez Skarżącego przesłanki braku winy w błędnym wypełnieniu wniosku oraz błędne niezastosowanie pkt 67 preambuły oraz art. 68 ust. 1 Rozporządzenia nr 796/2004 przez ich niezastosowanie mimo spełnienia przez Skarżącego przesłanki braku winy w błędnym wypełnieniu wniosku. Zadeklarowanie we wniosku o przyznawanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) obszaru obejmującego działki nr 83 i 84 oraz wskazanie, że działka E (obejmującej działki ewidencyjne nr 85/1, 85/2, 87/1, 87/2) ma powierzchnię 1,26 ha nie było bowiem zawinionym działaniem Skarżącego, co Skarżący wykazał przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w P. Skarżący powinien zatem otrzymać dopłaty odpowiadające powierzchni działek ewidencyjnych o numerach 80, 81, 161, 85/1, 85/2, 87/1, 87/2,158/1, 158/2, 158/3 oraz 160/1. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako KPA) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem zasady informowania obywateli. Brak należytego poinformowania Skarżącego o zasadach przyznawania ONW przyczynił się bowiem do błędnego wypełnienia wniosku o dopłaty, a w konsekwencji odmowy ich przyznania. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych stwierdzić należy, że zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do twierdzenia, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art.9 k.p.a., bowiem oddalił skargę w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem zasady informowania obywateli. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt.2 p.p.s.a. należy przypomnieć, że w ramach tej podstawy kasacyjnej, skarżący winien powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie odwołując się do treści art.174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok Sądu I instancji byłby inny. Tymczasem z treści skargi kasacyjnej nie wynika, czy i w jakim zakresie skarżący miał wątpliwości przy wypełnianiu wniosku oraz czy i kiedy skarżący zwracał się do organu o udzielenie informacji odnoszącej się do wypełnienia wniosku. Twierdzenia strony wnoszącej skargę kasacyjną w zakresie odnoszącym się do nieudzielenia informacji przez organ o wypełnianiu wniosku a także wskazujące na dezinformowanie skarżącego nie znajdują żadnego oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że w dniu 31 maja 2009 roku kasator nie był posiadaczem i nie prowadził działalności rolniczej na spornych działkach rolnych znajdujących się na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami 83 i 84, które były objęte wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 rok. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przepisów postępowania należy uznać za całkowicie bezzasadny, a stan faktyczny ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji za stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu-dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Należy zgodzić się z tym, że błędne zastosowanie (bądź niezastowanie) przepisów prawa materialnego pozostaje w związku z ustaleniami stanu faktycznego. Zgłaszając zarzut naruszenia prawa materialnego w sposób opisany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, strona skarżąca odwołuje się do ustaleń faktycznych w zakresie niezawinionego objęcia wnioskiem działek rolnych znajdujących się na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami 83 i 84. Przy jednoznacznym i niezakwestionowanym stanie faktycznym nie mogą osiągnąć zamierzonego skutku wskazane wyżej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Podkreślić należy, że ustalona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku przez skarżącego, a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli wyniosła 43,78%. W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu wskazujące na treść art.16 ust.3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w związku z treścią art.50 ust.3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, w którym organy uznały, że w przypadku stwierdzenia różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekraczającą 30% beneficjent zostaje wykluczony od otrzymania pomocy. Brak jest także podstaw do uznania za zasadne stanowiska kasatora odnoszącego się do niezatosowania przepisu art.68 ust.1 rozporządzenia 796/2004. Przepis ten daje organowi możliwość niezastosowania obniżek i wyłączeń przy przyznawaniu płatności do gruntów rolnych tylko w stosunku do rolnika, który złoży wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. W rozpoznawanej sprawie wniosek strony wnoszącej skargę kasacyjną nie był poprawny pod względem faktycznym, a wnioskodawca w toku postępowania nie wykazał, iż nie jest winny nieprawidłowości. W chwili składania wniosku kasator nie użytkował rolniczo działek rolnych znajdujących się na działkach ewidencyjnych numer 83 i 84 i tym samym nie mógł ich posiadać, a nadto wskazał błędną powierzchnię działki oznaczonej literą E. Niewątpliwie producent rolny składając wniosek o płatności winien wskazać w nim stan faktyczny użytkowanych przez siebie rolniczo gruntów. Podanie błędnej powierzchni działki rolnej w oparciu dane z ewidencji gruntów nie może wyłączać zawinionego zachowania wnioskodawcy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a.orzekł, jak w sentencji wyroku.