II GSK 2185/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Po 61/11 w sprawie ze skargi W.L. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich oraz płatności uzupełniających oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Po 61/11 oddalił skargę W.L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w P. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających do gruntów rolnych na 2009 r. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., zwana dalej ustawą o płatnościach), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. odmówił skarżącemu – W.L. przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin na 2009 r. Organ wskazał, że w trakcie postępowania odnośnie działki rolnej E ujawniono różnicę pomiędzy powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli – 1,12 ha, a powierzchnią zadeklarowaną we wniosku – 1,26 ha. Z wnioskowanych płatności wykluczono również działki nr 83 i 84, gdyż skarżący nie był faktycznym posiadaczem tych działek. Organ podniósł, że nawet sam skarżący przyznał, że działki te użytkowane są przez R.K. Wobec tego, że procentowa różnica między wartością zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną przekraczała 20%, wyniosła 43,78%, zastosowano art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady WE nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 141) i odmówiono przyznania wnioskowanych płatności. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podkreślił, że o przyznaniu płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających decyduje posiadanie gruntów na dzień 31 maja danego roku i ich faktyczne użytkowanie rolnicze, a skoro skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wykazał, że jest posiadaczem i użytkuje rolniczo działki nr 83 i 84, organ prawidłowo odmówił przyznania płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalając skargę, przytoczył na wstępie treść art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym jednolita płatność obszarowa przysługuje rolnikowi na grunty znajdujące się w jego posiadaniu w dniu 31 maja danego roku i wchodzące w skład jego gospodarstwa rolnego w tej dacie. Podkreślił, że przesłanką warunkującą uzyskanie powyższych płatności jest posiadanie (użytkowanie) danego gruntu rolnego, a nie bycie jego właścicielem. Posiadanie jest stanem faktycznym, a nie prawnym, wobec czego organy przyznające płatności nie dokonują oceny sporu o prawo własności. Na wnioskodawcy leży obowiązek udowodnienia faktu rzeczywistego władania nieruchomością – użytkowania rolniczego, nawet w przypadku, tzw. bezumownego korzystania z gruntu. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżący już przed organem I instancji oświadczył, że jest właścicielem spornych działek nr 83 i 84 , ale ich faktycznie nie użytkował w 2009 r., na skutek bezprawnego (bezumownego) zajmowania tych nieruchomości przez byłego dzierżawcę R.K. Zdaniem Sądu, wystarczające do przyjęcia tezy o nieposiadaniu i nieużytkowaniu rolniczym spornych działek było oświadczenie skarżącego w piśmie z dnia 30 października 2008 r., że wytoczył przeciwko R.K. powództwo o zwrot spornych nieruchomości nr 83 i 84, jako gruntów będących własnością powoda. Zatem zeznania świadków składane na rozprawie nie miało decydującego wpływu na dokonanie przez organy prawidłowej oceny istnienia przesłanki dotyczącej posiadania gruntów. Niezależnie od powyższego Sąd podkreślił, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 8 października 2009 r. stwierdzono nabycie przez R.K. już z dniem 14 maja 2008 r. w drodze zasiedzenia własności spornych działek nr 83 i 84. Z tego wynika, że wbrew danym z ewidencji gruntów skarżący nie tylko nie był posiadaczem, ale od dnia 14 maja 2008 r. nie był właścicielem spornych działek. Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo zweryfikowały powierzchnię działki rolnej E z 1,26 do 1,12 ha, opierając się w trakcie kontroli administracyjnej na pomiarach powierzchni ewidencyjno – gospodarczej odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach działki ewidencyjnej. Prawidłowo wyliczono procentową różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną. Ponadto, Sąd wskazał, że skarżący poprzez złożenie podpisu w punkcie X wniosku zadeklarował posiadanie odpowiedniej wiedzy w zakresie wymagań dotyczących ubiegania się o dopłaty unijne. W przypadku wątpliwości w tym przedmiocie mógł natomiast zwrócić się o odpowiednią poradę do właściwych osób czy instytucji. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy nie miały podstaw do zastosowania art. 68 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004, zgodnie z którym organ nie stosuje obniżek i sankcji, gdy dany rolnik podał informacje zgodne z faktami lub może udowodnić, że wina nie leży po jego stronie. Skarżący nie wykazał bowiem w toku postępowania, że nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych, sam przyznawał w trakcie postępowania administracyjnego, że sporne działki nie były przez niego użytkowane. W.L. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez jego zastosowanie mimo spełnienia przez skarżącego przesłanki braku winy w błędnym wypełnianiu wniosku oraz błędne niezastosowanie pkt 67 oraz art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 mimo spełniania przez skarżącego przesłanki braku winy w błędnym wypełnieniu wniosku. Zadeklarowanie we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na 2009 r. obszaru obejmującego działki nr 83 i 84 oraz wskazanie, że działka E ma powierzchnię 1,26 ha nie było zawinionym działaniem skarżącego, co wykazywał on przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w P. Skarżący powinien otrzymać dopłaty odpowiadającej powierzchni działek ewidencyjnych o nr 80, 81, 161, 85/1, 85/2, 87/1, 158/1, 158/2, 158/3, 160/1. 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem zasady informowania obywateli. Brak należytego poinformowania skarżącego o zasadach przyznawania dopłat bezpośrednich i uzupełniających przyczynił się bowiem do błędnego wypełnienia wniosku o płatności, a w konsekwencji odmowy ich przyznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podkreślił, że nie można przypisać mu winy za zadeklarowanie we wniosku działek nr 83 i 84. W chwili wypełniania wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich i uzupełniających traktował te grunty jako swoją własność. Jako osoba pozbawiona doświadczenia prawniczego, utożsamiał pojęcie posiadania gruntów z ich własnością. Wyjaśnienia w tym zakresie nie zostały mu udzielone również przez organ. Podniósł, że w poprzednich latach otrzymywał dopłaty na grunty objęte działkami nr 83 i 84, które następnie przekazywał R.K. To ugruntowało w nim przekonanie, że objęcie wskazanych gruntów we wniosku o uzyskanie dopłat bezpośrednich i uzupełniających jest prawidłowe. O niezawinionym charakterze działania świadczy również to, że nigdy nie twierdził, że faktycznie użytkował rolniczo sporne grunty. Kasator stwierdził również, że jego intencją nie było udowodnienie, że należą mu się dopłaty do działek nr 83 i 84, a jedynie wykazanie, że ujęcie tych działek we wniosku było niezawinione. W jego ocenie niezawinione wskazanie tych działek nie powinno go pozbawiać pomocy finansowej, wynikającej z powierzchni pozostałych gruntów faktycznie przez niego uprawianych. Kasator podniósł, że powierzchnię działki E, która została zakwestionowana przez organy, podał opierając się na wyciągu z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w K. Wskazanie przez niego błędnej powierzchni nie było zawinione, ponieważ nie został on poinformowany, że tylko powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza może stanowić podstawę dla przyznania dopłat. W chwili składania wniosku nie miał on dostępu do pomiarów powierzchni ewidencyjno – gospodarczej, dlatego nie powinien ponosić konsekwencji ewentualnego nieprawidłowego określenia powierzchni w rejestrze gruntów. Zdaniem kasatora, podpisanie w pkt X wniosku oświadczenia o znajomości zasad przyznawania płatności, nie wskazuje na zawiniony charakter jego działań. W subiektywnym przeświadczeniu znał on zasady przyznawania płatności oraz wypełnił wniosek zgodnie ze swoją wiedzą i intencjami. Samo podpisanie tego oświadczenia nie oznacza, że ponosi on winę za treść zadeklarowaną we wniosku. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania kasator wyjaśnił, że organy naruszyły zasadę udzielania informacji określoną w art. 9 K.p.a. Brak bowiem należytego poinformowania go o zasadach przyznawania płatności przyczyniło się do błędnego wypełnienia wniosku, a w konsekwencji odmowy ich przyznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W podstawach rozpoznawanej skargi kasacyjnej kasator postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, w związku z czym w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że wypowiadanie się co do naruszeń prawa materialnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Przyjmując zatem wskazaną powyżej kolejność, należy zauważyć, iż art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym obowiązkiem kasatora jest wykazanie rodzaju i stopnia tych uchybień. Kasator zarzut naruszenia wskazanego przepisu uzasadnił naruszeniem art. 9 K.p.a., podnosząc przy tym, iż został nienależycie poinformowany o zasadach przyznawania dopłat bezpośrednich i uzupełniających, co doprowadziło do błędnego wypełnienia wniosku o przyznanie płatności, a w konsekwencji odmowę ich przyznania. W myśl art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu są zobowiązane do udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zatem w stosunku do strony postępowania przepis ten uchyla zasadę ignorantia iuris nocet. Oznacza to, że zakazane jest wykorzystywanie przez organy administracji nieznajomości prawa przez stronę lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na stronę. Z zasady ochrony zaufania do prawidłowości działań organów administracji, wynika bowiem, że nie powinien doznać uszczerbku obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się do niego działania (m.in. informacja) organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu. Tak więc dowodząc naruszenia wskazanej powyżej zasady strona powinna wskazać na konkretne okoliczności świadczące o tym, że nie została poinformowana lub też, że została błędnie poinformowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Strona nie może przy tym ograniczyć się jedynie do podniesienia ogólnikowych twierdzeń, jak zostało to uczynione w rozpoznawanej sprawie. Zwłaszcza, że pomoc finansowa w rolnictwie jest przyznawana na wniosek rolnika, który składa oświadczenie (pkt X wniosku) o treści, że znane są mu zasady przyznawania płatności. Tym samym, skoro przestrzeganie warunków przyznania płatności jest podstawą jej wypłaty, to nie wystarczy być jedynie subiektywnie przeświadczonym o znajomości zasad przyznawania płatności, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej. Obowiązkiem rolnika występującego z takim wnioskiem jest więc nie tylko zapoznanie się z przepisami prawa regulującymi warunki przyznawania pomocy, ale upewnienie się, że rozumienie tych przepisów jest prawidłowe. Poza tym zawarta w skardze sugestia, o braku znajomości warunków, jakie muszą być spełnione przez rolnika ubiegającego się o dopłaty, nie znajduje potwierdzenia w stanie sprawy. O tym, że strona miała świadomość, że podstawowym warunkiem ubiegania się o płatności obszarowe jest faktyczne posiadanie gruntu rolnego, a nie tytuł prawny do tego gruntu, może świadczyć chociażby treść odwołania, z którego wynika, że W.L., jako wydzierżawiający uzgodnił z dzierżawcą gruntu rolnego, że to on będzie występował z wnioskiem o dopłaty. Ustalenia te obowiązywały, jak twierdzi sam wydzierżawiający, do czasu, gdy została ona wypowiedziana i wówczas dotychczasowy dzierżawca (bez powiadomienia wydzierżawiającego) wystąpił również o dopłaty do gruntu będącego nadal w jego posiadaniu. Tak więc od samego początku strona świadomie podawała niezgodne z rzeczywistością dane we wniosku o dopłaty obszarowe. Przy czym nie ma znaczenia okoliczność, jak podniesiono w skardze kasacyjnej, że otrzymane dopłaty do działek o nr 83 i 84 były następnie przekazywane dzierżawcy. Przyjęty przez stronę nieformalny sposób podziału dofinansowania nie potwierdza istnienia dobrej wiary przy wypełnianiu wniosku o przyznanie płatności obszarowych, wręcz przeciwnie, wskazuje, że rolnik znał zasady przyznawania dopłat z tytułu uprawiania gruntów rolnych. Natomiast uzgodnienia umowne naruszające te zasady nie mogą usprawiedliwiać naruszenia przepisów powszechnie obowiązujących, regulujących te zasady, a co za tym idzie tego rodzaju zachowania stron nie mogą być akceptowane i tolerowane. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego (...). Nadto, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw (art. 7 ust. 2 powołanej ustawy). Tak więc, wskazane przepisy wyraźnie wskazują na "posiadanie" jako formę dysponowania gruntem rolnym, co nie musi wynikać z prawa własności tych gruntów. Posiadanie jest stanem faktycznym, a nie prawnym. Zatem z prawnego punktu widzenia, niezależnie od tego jak umówiły się strony umowy dzierżawy, dopłata przysługiwała (przy założeniu ze zostały spełnione pozostałe przesłanki) jedynie dzierżawcy gruntu. Wprawdzie, jak zauważa autor skargi kasacyjnej przepisy regulujące płatności nie wprowadziły legalnej definicji "posiadania", co może przyczyniać się do powstawania nieprawidłowości w omawianym zakresie, niemniej jednak w świetle wcześniejszych wywodów okoliczność ta nie ma większego znaczenia dla niniejszej sprawy. Podsumowując, kasator nie wykazał, iż doszło do naruszenia art. 9 K.p.a., a tym samym brak jest podstaw do uznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, pkt 67 oraz art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004) przez niewłaściwe jego zastosowanie, mimo spełnienia przez skarżącego przesłanki braku winy w błędnym wypełnianiu wniosku, należy na wstępie wskazać, iż wobec nie uwzględnienia zarzut naruszenia przepisów postępowania rozpoznanie tego zarzutu może nastąpić jedynie na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę orzekania. Ocena naruszenia prawa przez niewłaściwe zastosowanie, tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (lub nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej, odnosi się bowiem do ustaleń odpowiadających poszczególnym etapom procesu stosowania prawa. Z treści zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął, iż nie było podstaw do zastosowania zwolnienia z art. 68 rozporządzenia nr 796/2004, ponieważ wniosek rolnika był nieprawidłowy pod względem faktycznym, zaś W.L. nie wykazał skutecznie w toku postępowania, że nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawdziwych danych. Za prawidłowe Sąd uznał też wyliczenie różnicy (43,78%) między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku (13,86 ha), a stwierdzoną (9.64 ha). Inaczej mówiąc, Sąd uznał, że rolnik ponosi winę za podanie nieprawdziwych danych we wniosku. Przyjęcie takiego założenia nie pozwala z kolei na zastosowanie powołanego przepisu. Dodatkowo wypada zauważyć, iż podnoszona w ramach tego zarzutu argumentacja nie może przynieść zamierzonego efektu również z tego powodu, iż okoliczności wskazujące na nieprawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego mogą być podnoszone jedynie w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi kasatora wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – art. 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.