I OSK 1763/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 29/11 w sprawie ze skargi T. F. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 maja 2011r., sygn. akt II SA/Rz 29/11, oddalił skargę T. F. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Starosta K. decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), § 1 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97), § 44 pkt 2, § 46, § 47 ust. 1, § 68 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), art. 3 pkt 1 lit. a, art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r., Nr 45, poz. 435 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., orzekł o zmianie z urzędu ustaleń klasyfikacyjnych i ewidencyjnych w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków w działkach nr [...] o powierzchni 0,94 ha i nr [...] o pow. 0,87 ha położonych w miejscowości P. D., gmina C., dla których prowadzona jest jednostka rejestrowa nr [...], w ten sposób, że: 1) w działce nr [...] o pow. 0,94 ha kontur użytku ŁIV o pow. 0,22 ha zmieniono do użytku LsIV i włączono do sąsiedniego użytku LsIV o pow. 0,54 ha (łączna pow. LsIV w działce 0,76 ha), natomiast pastwiskowy użytek zielony PsIV o pow. 0,18 ha pozostał bez zmian, 2) w działce nr [...] o pow. 0,87 ha kontur użytku ŁIV o pow. 0,27 ha zmieniono do użytku LsIV włączając go jednocześnie do przyległego użytku LsIV o pow. 0,50 ha (łączna pow. LsIV w działce 0,77 ha), pastwiskowy użytek zielony PsIV o pow. 0,10 ha pozostał bez zmian. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przeprowadzono z urzędu, zgodnie z art. 14 pkt 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, aktualizację użytków gruntowych w działkach nr [...] i [...] położonych we wsi P. D. będących własnością T. F. Aktualizacja ta dotyczyła ustalenia stanu zalesień na wyżej wymienionych działkach w czwartym lub piątym roku od dokonanego zalesienia przez ich właściciela w ramach akcji "Zalesienia gruntów rolnych" Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006. Z uwagi na okoliczność, iż w operacie klasyfikacyjnym wykonanym przez jednostkę geodezyjną (protokół z rozpatrzenia terenowego z dnia 9 czerwca 2010 r.) wykaz zmian gruntowych zawierał powierzchnię nowych użytków leśnych wyraźnie różniącą się od przedstawionej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (0,22 ha zamiast 0,40 ha w działce nr [...] i 0,27 ha zamiast 0,37 ha w działce nr [...]), Starosta K. zwrócił się pismem z dnia 29 lipca 2010 r. do Nadleśnictwa K. w Ś. o ponowną ocenę udatności upraw leśnych założonych na ww. działkach. Zgodnie z aneksem do protokołu z oględzin terenowych dokonanych w dniu 2 lipca 2009 r. przez Nadleśnictwo K. przedmiotowe zalesienia zostały dokonane wyłącznie na dawnym łąkowym użytku zielonym - ŁIV. W związku z powyższym Starosta K. posiłkując się operatem klasyfikacyjnym wykonanym przez Podkarpackie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w Rzeszowie oraz stanowiskiem zawartym w protokole Nadleśnictwa z oględzin dotyczących udatności dokonanego zalesienia, decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], orzekł o zmianach z urzędu w ustaleniach klasyfikacyjnych odnośnie przedmiotowych działek, jak wskazano powyżej. Od decyzji tej J. F., jako pełnomocnik T. F., pismem z dnia 26 września 2010 r. złożył odwołanie, zarzucając między innymi naruszenie przepisów prawa materialnego w tym art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 67 § 1 i § 2, art. 69 § 1, art. 75, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i Kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Podniósł w nim przede wszystkim wadliwość przeprowadzenia oględzin terenowych w dniu 9 czerwca 2010 r. i sporządzonego w ich wyniku protokołu, który nie uwzględnia jego uwag i omówienia przyczyny odmowy podpisania go przez pełnomocnika strony. W konsekwencji czego dowodzono poświadczenia w nim nieprawdy. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] listopada 2010r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że czynności podjęte przez Starostę Powiatu K. dotyczące oceny udatności upraw leśnych w czwartym lub piątym roku od zalesienia gruntu rolnego i przekwalifikowania użytku na grunt leśny mają umocowanie w art. 14 ust. 7 ustawy o lasach. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzono z zachowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut o nieprawidłowym w pomiarze użytków gruntowych nie został potwierdzony innym operatem klasyfikacyjnym. Ustalono także, że przedłożony przez skarżącego protokół oceny udatności uprawy leśnej na gruncie z dnia 2 lipca 2009 r. dokonanej przez Nadleśnictwo K. różni się od protokołu z oględzin przeprowadzonych przez tę samą jednostkę w dniu 17 sierpnia 2010 r., w którym to ściśle lokalizuje się (bez ustalania powierzchni) uprawę leśną wyłącznie w konturze użytku łąkowego (ŁIV). Ocenę udatności zalesienia z dnia 2 lipca 2009 r. przeprowadzono z rocznym wyprzedzeniem (po trzech latach) w stosunku do okresu wskazanego przez przepisy prawa. W ocenie organu aktualizacji użytków dokonano zgodnie z przepisami prawa. Dlatego odwołanie nie odniosło skutku. W skardze do Sądu J. F., pełnomocnik T. F., powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu i na ich podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu K. z dnia [...] września 2010 r., nr [...], ewentualnie o ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że w dniu 9 czerwca 2010 r. nie odbyły się na działkach nr [...] i [...] w P. D. żadne czynności w zakresie kontroli gleboznawczej klasyfikacji gruntów, pomiaru i weryfikacji użytków gruntowych określone w zawiadomieniu z dnia 28 maja 2010 r. Pobyt komisji w terenie ograniczył się tylko do wypełnienia przez klasyfikatora gleb – A. L. "protokołu", który w tej formie jest tylko prywatną notatką. Czynności obliczeniowych nie wykonał geodeta tylko klasyfikator gleb, który nie ma uprawnień do kartowania i obliczeń powierzchni działek, klas użytków. Pełnomocnik skarżącego zakwestionował sporządzony szkic polowy, który podpisał klasyfikator gleb, a niebiorący udział w pomiarach geodeta. Uwzględniony do orzekania przez organy obydwu instancji materiał dowodowy, zdaniem skarżącego, w rażący sposób nie spełnia wymogów określonych w art. 10 § 1, art. 68 § 1 i § 2, art. 69 § 1 K.p.a. Obydwa protokoły nie różnią się co do treści, gdyż potwierdzają udatność dokonanych nasadzeń wiosną 2006 r. na działkach nr [...] i [...] w P. D. Pełnomocnik skarżącego zgłosił zastrzeżenia do dokumentacji aktualizacji powierzchni klas i użytków, a jako geodeta zaproponował wspólny wyjazd w teren, jednak organ pominął zgłoszone propozycje. W związku ze zgłoszeniem zarzutów, rolą organu, zgodnie z art. 77 § 1 i § 2 K.p.a., było sporządzenie innego operatu klasyfikacyjnego, gdyż ciężar dowodu spoczywa na organie. Organ ma obowiązek z własnej inicjatywy uzupełnić materiał dowodowy, aż do uzyskania pewności, co do istnienia określonego stanu faktycznego. Ponadto, w ocenie pełnomocnika skarżącego, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu o naruszeniu przepisów postępowania. Decyzja ta wreszcie nie została w jego przekonaniu poprawnie uzasadniona, w tym organ nie przytoczył i nie wyjaśnił jej podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że bezsporna jest okoliczność udatności zalesienia dokonanego na przedmiotowych działkach, która została oceniona bardzo wysoko. Pełnomocnik skarżącego w odwołaniu, a następnie w skardze zwracał uwagę, że istnieją rozbieżności stanu ewidencyjnego ze stanem faktycznym w terenie, co do zasięgu użytków. Zaznaczył, że między nasadzeniami istnieje wyraźna granica, gdyż las stary to 10-letnia sosna, a las w ramach programu 5 PROW to 4-letnia brzoza i olcha. Sąd wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się plan zalesienia gruntu rolnego wsi P. D. z dnia 1 lipca 2005 r., zatwierdzony przez Nadleśniczego Nadleśnictwa K., a odbiór tego planu potwierdził osobiście T. F. W części II ww. planu pt.: "Opis gruntów planowanych do zalesienia" wskazano, że na działce nr [...] zaplanowano do zalesienia 0.40 ha, gdyż na pozostałej powierzchni rósł już las. Natomiast na działce nr [...] zaplanowano do zalesienia 0,37 ha, gdyż powierzchnia 0,50 ha jest lasem. Plan zalesienia, w którym były szczegółowo wymienione użytki i ich powierzchnia objęta zalesieniem został przyjęty przez właściciela nieruchomości bez jakichkolwiek uwag w zakresie nieprawidłowego oznaczenia w ewidencji gruntów powierzchni i granic użytków. Kwestie te zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Z art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy o lasach wynika, że do zalesienia są przeznaczone grunty, które dla produkcji rolnej nie mają większej wartości, ale zalesienie dotyczy gruntów rolnych, nie można natomiast zalesić gruntów oznaczonych w ewidencji jako las, gdyż formą zwiększenia zasobów leśnych w istniejącym lesie jest podwyższenie produkcyjności lasu w sposób określony w planie urządzania lasu. Jeżeli w terenie, tak jak twierdzi skarżący, można oddzielić stary las od nowego, ale w obrębie użytku oznaczonego w ewidencji jako las, nie miało to wpływu na wynik sprawy, dlatego argumenty organów obu instancji znajdują potwierdzenie w faktach i zastosowanych przepisach prawa materialnego. Zdaniem Sądu rację ma organ wyjaśniając, że dla oceny udatności upraw należało uwzględnić wyniki oceny przeprowadzonej w czwartym lub piątym roku od zalesienia. Tym wymogom czasowym odpowiada protokół Nadleśniczego K. z dnia 17 lipca 2010 r. nazwany aneksem do protokołu z dnia 2 lipca 2009 r., sporządzony w czwartym roku od zalesienia. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut skarżącego o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z rażącym naruszeniem prawa. Bez wpływu na wynik sprawy jest opóźnienie w pomiarach na gruncie i brak adnotacji o przyczynie niepodpisania protokołu przez pełnomocnika skarżącego. Stwierdzenie, ze strona postępowania odmawia podpisu nie niweczy mocy dowodowej protokołu, który jako środek dowodowy podlega swobodnej ocenie dowodów przez organ orzekający. Pomiary nieruchomości, jak zauważył skarżący, przeprowadzono przy udziale geodety oraz klasyfikatora gleb, a wykaz zmian danych w ewidencyjnych dla działki nr [...] i [...] położonych w P. D. sporządził uprawniony geodeta. Dane zawarte w ewidencji gruntów dotyczące powierzchni, rodzaju użytku i charakterystyki nieruchomości, na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, są wiążące między innymi dla ewidencji gospodarstw rolnych, dlatego organy orzekające były związane planem zalesienia nieruchomości oraz danymi z ewidencji gruntów. Sąd przypomniał, że rolą postępowania wyjaśniającego jest istotne ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, ale wbrew twierdzeniom skarżącego nie pozbawia to strony, która zamierza zwalczyć ustalenia organu, możliwości przedłożenia własnych środków dowodowych, w tym przypadku kontroperatu. Z takiej możliwości skarżący nie skorzystał. Stan faktyczny ustalony w postępowaniu wyjaśniającym nie musi być aprobowany przez skarżącego, gdyż organ dążąc do dokładnego ustalenia stanu faktycznego kieruje się zasadą prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 K.p.a. Organy orzekające w sprawie nie uchybiły tej zasadzie oraz zgłoszonym w skardze przepisom procesowym i prawa materialnego, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. F. Zaskarżając to orzeczenie w całości zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwy sposób zastosowania § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten został w sposób prawidłowy zastosowany przez organ wydający decyzje w I i II instancji. Stosownie do tego przepisu do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków, należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1 rozporządzenia), niezwłocznie po uzyskaniu przez Starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (§ 47 ust. 1 rozporządzenia). W przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, Starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, czego w niniejszej sprawie nie uczynił w sposób prawidłowy. 2. Przepisów postępowania: a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 i art. 77 K.p.a. wobec niewłaściwego zastosowania art. 151 P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż organy administracji wydające decyzje w pierwszej i drugiej instancji zupełnie pominęły podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w w/w przepisach K.p.a., w szczególności poprzez: - niewyjaśnienie i pominięcie błędnych wskazań obszaru zalesienia w Planie Zalesienia z dnia 1 lipca 2005 r. (wskazany na mapie stanowiącej Załącznik nr 1 do Planu Zalesienia obszar pokrywa się z obszarem zalesienia dokonanym przez stronę w 100%, podczas gdy w opisie na stronie czwartej przedmiotowego Planu Zalesienia podane są inne powierzchnie), - niewyjaśnienie podstaw i przyczyn, dla których Protokół z oceny udatności uprawy leśnej z dnia 2 lipca 2009 r., spisany przez przedstawiciela Nadleśniczego Nadleśnictwa K. w Ś. - Specjalistę ds. Lasów Nadzorowanych jest pozytywny dla strony skarżącej i określa 90% pokrycia powierzchni uprawy jako udanej, nie kwestionując niezalesienia części gruntów wykazanych w Planie Zalesienia. Protokół ten został zakwestionowany przez Starostę K. w decyzji z dnia [...] września 2009 r., wydanej na podstawie Protokołu z dnia 9 czerwca 2010 r. Organy administracji nie ustaliły powodów i nie wyjaśniły przyczyn różnic w obu protokołach, co miało istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, - przerzucenie w całości na skarżącego ciężaru dowodu, iż faktycznie dokonując zalesienia obszaru zgodnie z wskazanym na mapie stanowiącej Załącznik nr 1 do Planu Zalesienia, skarżący dokonał zalesienia w stopniu znacznie przekraczającym obszar wykazany w zaskarżonych decyzjach i wyroku, - niedopuszczenie jako dowód przedstawionych przez skarżącego własnych wyliczeń zalesionego obszaru i map geodezyjnych, przy uwzględnieniu uprawnień J. F., pełnomocnika skarżącego, jako dyplomowanego geodety uprawnionego do sporządzania tego typu pomiarów i map, - niewyjaśnienie przyczyn odmowy podpisania przez J. F., pełnomocnika skarżącego, Protokołu z dnia 9 czerwca 2010 r., oraz przyczyn braku podpisu drugiej osoby – T. H., który uczestniczył w oględzinach na gruncie, tym samym przyjęcie przedmiotowego protokołu jako wiarygodnego dowodu w sprawie, w sytuacji gdy został on podpisany jedynie przez jedną osobę A. L., - lakoniczne uzasadnienie Sądu i przyjęcie, iż kwestie wskazanych wyżej wątpliwości zostały szczegółowo wyjaśnione w decyzjach obu organów administracji, które nie nadaje się do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. b) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o chociażby pomiary dokonane na gruncie, przy uwzględnieniu ewidentnej i jasnej do określenia granicy pomiędzy obszarem zalesienia dokonanym przez skarżącego, a lasem starym uprzednio istniejącym. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dostrzegł, że decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty K., nie wyjaśniły szeregu wątpliwości, które organy administracji powinny powziąć i wyjaśnić z urzędu, czego nie uczyniły, co więcej nie uczyniły również tego na żądanie J. F. pełnomocnika skarżącego, który zgłaszał te wątpliwości już w toku postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji Starostą K., oraz w odwołaniu od decyzji wydanej przez Starostę. Skarżący zobowiązany był bowiem do zalesienia obszaru wskazanego w Planie Zalesienia z dnia 1 lipca 2005 r. Określenie obszaru miało charakter opisowy (strona czwarta Planu) i graficzny (mapa stanowiąca Załącznik nr 1 do Planu). Wskazany na mapie stanowiącej Załącznik nr 1 do Planu Zalesienia obszar nie pokrywa się z obszarem zalesienia opisanym w układzie tabelarycznym na stronie czwartej Planu Zalesienia. Skarżący dokonał zalesienia 100% powierzchni wskazanej w Załączniku nr 1, który stanowi integralną część Planu Zalesienia, zalesił bowiem wszystkie wskazane do zalesienia w Załączniku obszary. Dalej autor skargi kasacyjnej podniósł, iż powierzchnia faktycznego zalesienia dokonana przez skarżącego (zgodnie z Planem Zalesienia uwidocznionym na Załączniku nr 1) jest większa niż podają to organy administracji w kwestionowanych decyzjach i mniejsza niż wynika to z opisu w układzie tabelarycznym na str. 4 planu Zalesienia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy administracji nie są zainteresowane w ustaleniu stanu faktycznego, który jest niezgodny z ewidencyjnym. Weryfikacja zalesienia ogranicza się jedynie do sprawdzenia czy nowy las rośnie we wszystkich konturach użytków rolnych wskazanych w ewidencji gruntów i w opisie Planu Zalesienia na str. 4. W ocenie autora skargi kasacyjnej z protokołu z dnia 9 czerwca 2010 r. jednoznacznie wynika, że pomiary nie zostały w ogóle dokonane, bowiem gdyby tak się stało wzmianka o dokonaniu pomiarów znalazłaby się w Protokole. Ponadto zakwestionowano również adnotację w protokole w odniesieniu do osób nieobecnych przy jego sporządzaniu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej brak w Protokole z dnia 9 czerwca 2010 r. dokonanych pomiarów powierzchni zalesienia powoduje, iż zlecenie Starosty K., o którym mowa na stronie drugiej uzasadnienia decyzji tego organu z dnia 13 września 2009 r., nie zostało wykonane w sposób prawidłowy. Jest to o tyle istotne, gdyż dokonana w dniu 9 czerwca 2010 r. weryfikacja obszaru zalesienia potwierdzona Protokołem z tego dnia, została dokonana w sposób niezgodny ze zleceniem Starosty K. i z naruszeniem obowiązujących, w tym zakresie przepisów, które zostały powołane przez Starostę K. jako podstawa prawna zlecenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna oparta została zarówno na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., jak i na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest w pierwszej kolejności rozważyć zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do wskazanych w skardze kasacyjnej uchybień art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 i art. 77 K.p.a. w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uznać należy je za niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo bowiem ustalił w niniejszej sprawie stan faktyczny, i słusznie podzielił ustalenia dokonane przez organ. Bezspornym jest, iż skarżący we wniosku o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych z dnia 11 lipca 2005 r. zadeklarował do zalesienia w jednym kompleksie leśnym, zgodnie ze sporządzonym planem zalesienia, powierzchnię ogółem 0,77 ha na działce nr [...] i działce nr [...]. Na dokładnie tę powierzchnię skarżący otrzymał decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], środki pieniężne na zalesienie. Tymczasem zgodnie z operatem kontroli gleboznawczej klasyfikacji gruntów, wykonanym po przeprowadzonej w dniu 9 czerwca 2010 r. kontroli klasyfikacyjnej przez uprawniony do tego organ, powierzchnia uprawy leśnej założonej w 2006 r. w ramach działania 5 PROW na działkach [...] i [...] wynosi ogółem 0,49 ha. Zatem jest niezgodna z pierwotnie zadeklarowanym przez skarżącego obszarem oraz z danymi zawartymi w "wykazie zalesionych działek w ramach PROW na lata 2004-2006 na terenie powiatu k. (...)." Za nietrafne uznać należy zarzuty skarżącego mające doprowadzić do podważenia wiarygodności protokołu i operatu z dnia 9 czerwca 2010 r. Kontrola terenowa na działkach nr [...] i [...] przeprowadzona w tym właśnie dniu została dokonana przez uprawnioną jednostkę geodezyjną zgodnie ze stanem faktycznym zastanym na kontrolowanym terenie. Zarzut skarżącego dotyczący nieprawidłowości w pomiarze wskazanych użytków nie został skutecznie zakwestionowany, bowiem skarżący nie przedłożył innego protokołu klasyfikacyjnego, z którego wynikałyby inne dane dotyczące powierzchni poszczególnych klasoużytków oraz inny zasięg konturów klasyfikacyjnych na wskazanym obszarze. Nie podważył też wiarygodności dowodów, na jakich oparły się organy wydając zapadłe w sprawie decyzje. Jego twierdzenia są więc gołosłowne. Powoływanie się skarżącego na protokół z oceny udatności uprawy leśnej, sporządzony w dniu 2 lipca 2009 r. przez Nadleśnictwo K. nie może odnieść zamierzonego skutku. Protokół ten został bowiem sporządzony z rocznym wyprzedzeniem (po trzech latach) w stosunku do wymaganego okresu, kiedy dokonuje się takich badań (czwarty lub piąty rok od zalesienia – art. 14 ust. 7 ustawy o lasach), a ponadto dotyczy on wyłącznie konturu użytku łąkowego (ŁIV) nie odnosząc się do pozostałych użytków. Poza tym w aneksie do tego protokołu wskazano, że podmiot ten nie jest właściwy do weryfikowania powierzchni upraw. Za niezasadny należy także uznać zarzut braku ustalenia przez organy administracji powodów odmowy podpisania przez J. F., działającego w imieniu T. F., protokołu z dnia 9 czerwca 2010r. Odmowa złożenia podpisu pod protokołem przez uczestnika oględzin nie powoduje, że protokół ten staje się z mocy prawa nieważny. Organ administracji nie ma również obowiązku dochodzenia przyczyn niepodpisania protokołu przez stronę. Podmiot uczestniczący w spisywaniu protokołu ma bowiem możliwość albo jego podpisania bez zastrzeżeń albo wniesienia zastrzeżeń i uwag co do treści protokołu przed jego podpisaniem, jak również odmowy podpisania protokołu i możliwości przedstawienia w takim przypadku swojego stanowiska na piśmie właściwemu organowi. Pełnomocnik skarżącego skorzystał z przysługującego mu prawa odmowy podpisania protokołu i w dniu 9 września 2010 r. wniósł swoje uwagi co do jego treści, które jednak zostały uznane przez organ za chybione. Jeżeli bowiem skarżący miał wątpliwości co do rodzajów użytków, na których mogą być zakładane uprawy leśne w ramach działania 5 PROW na lata 2004-2006 lub też miał zamiar zrezygnować z zalesiania części wcześniej wskazanych we wniosku o przyznanie płatności użytków gruntowych, winien zgłosić te informacje do właściwego powiatowego biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, czego jednak nie uczynił. Tym samym za nieusprawiedliwione uznać należy wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego w niniejszej sprawie, tj. § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), uznać należy, iż jest on niezasadny. Rozporządzenie to reguluje szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to jest utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1). Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie. Bądź w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), bądź w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Tę drugą formę organ stosuje wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczne było sporządzenie operatu i uzyskanie wyjaśnień od skarżącego, jako właściciela działek o nr [...] i [...], a więc organ trafnie wybrał tryb aktualizacji ewidencji w drodze wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów może stanowić opracowanie geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Elementy wykazu zmian danych ewidencyjnych wymienia przepis § 46 ust. 3 rozporządzenia. Należy podkreślić, że w kontrolowanym postępowaniu operat pomiarowy sporządzony 9 czerwca 2010 r. został przyjęty do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 lipca 2010 r. za numerem [...] wraz z mapą klasyfikacyjną, wykazem zmian oraz protokołem klasyfikacji gleboznawczej. Stosownie zatem do § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, były to dokumenty uprawniające Starostę do dokonania aktualizacji ewidencji, co też organ prawidłowo uczynił. Odzwierciedlają one należycie stan faktyczny i znajdują oparcie w odpowiednich przepisach prawa. Uznając zatem podniesione przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej zarzuty za pozbawione podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 2