II OSK 2471/11

Dnia 16 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 lipca 2011 roku sygn. akt II SA/Sz 100/11 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] grudnia 2011 roku nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargi W.K. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2009 r. Z.K., prowadzący Przedsiębiorstwo A. (dalej jako "inwestor") wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego obiektu magazynowego usytuowanego na działkach ewid. nr [...] na pomieszczenia przeznaczone do zbierania i przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz prowadzenia punktu niszczenia dokumentów. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Burmistrz Szczecinka określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołał art. 75 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 77 ust. 1 i ust. 2, art. 73, art. 80 ust. 2, art. 82 ust. 1 i ust. 3, art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (DzU. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Organ I instancji wyjaśnił, że instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych w tym składowiska odpadów niebezpiecznych, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięcia mogących znacząco oddziaływań na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), zaliczane są do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagany jest obowiązek przeprowadzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Taką właśnie inwestycją jest przedmiotowe przedsięwzięcie. Organ I instancji wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz Powiatowy Inspektor Sanitarny w Szczecinku postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. określili warunki realizacji przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji przytoczył warunki realizacji planowej inwestycji wynikające z powyższych uzgodnień i podniósł, że uwzględnił te warunki w pkt II, III i VI niniejszej decyzji. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt I i w tym zakresie orzekło: "I. rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia: – adaptacja i zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, usytuowanego na działce nr [...]na zakład zbierania i przetwarzania odpadów w postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego z 4 stanowiskami do demontażu i z 1 stanowiskiem do zmniejszania gabarytów niektórych odpadów oraz na punkt niszczenia dokumentów, w tym płyt CD, kart, dyskietek (jedno urządzenie); – każde stanowisko do demontażu wyposażone: w stół w demontażu, komplet narzędzi ręcznych, elektrycznych i pneumatycznych, środki do miejscowego neutralizowania ewentualnych wycieków substancji niebezpiecznych, – stanowisko do zmniejszania gabarytów, wyposażone w ręczną gilotynę do cięcia blach – 1 szt., przecinarkę do blach – 1 szt., nożyce. Przedmiotowe przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. Szczecinek dla obszaru Narutowicza II, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Szczecinek Nr XXXIX 362/06 z dnia 5 czerwca 2006 r. (Dz.Urz.Woj. Zachodniopomorskiego Nr 92, poz. 1729, zmienionego uchwałą Rady Miasta Szczecinek Nr XXXVIII/400/09 z dnia 28 października 2009r. (Dz.Urz. Woj.Zachodniopomorskiego, Nr 93, poz. 2651)." W pozostałej części Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wniosek inwestora spełniał wymogi wynikające z przepisów ustawy środowiskowej. Organ podkreślił, że zapewniono społeczeństwu udział w postępowaniu. W szczególności organ I instancji w piśmie z dnia 19 maja 2010 r. odpowiedział na wnioski i uwagi składane przez skarżącą. Kolegium wyjaśniło, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej, obejmuje weryfikację przedłożonego przez inwestora raportu, uzyskanie wymaganych uzgodnień i opinii oraz zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu. W ramach tej oceny organ m.in. w oparciu o dane zawarte w raporcie analizuje i ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko (w tym na zdrowie i warunki życia ludzi), na dobra materialne i zabytki, możliwość oraz sposób zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wymagany zakres monitoringu oraz dokonuje uzgodnień warunków realizacji przedsięwzięcia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i zasięga opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Kolegium stwierdziło, że czynności obejmujące przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostały dokonane. Weryfikacja przedłożonego raportu została dokonana w trakcie prowadzonego postępowania uzgodnieniowego. Organ odwoławczy podkreślił, że przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzedzonej przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko organ I instancji zobowiązany był kierować się wynikami uzgodnień i opinii, ustaleniami raportu, wynikami postępowania z udziałem społeczeństwa oraz zgodnością lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium organ I instancji zastosował te kryteria. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji planowanego przedsięwzięcia ustala się i ocenia bezpośredni i pośredni wpływ przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływania między elementami, o których mowa wyżej, dostępność do złóż kopalin oraz możliwości i sposoby zapobiegania i ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, a także wymagany zakres monitoringu. Sąd I instancji podkreślił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa wyłącznie wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, żeby zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. Mimo tego rodzaju funkcji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzedzająca jej wydanie ocena oddziaływania na środowisko musi mieć charakter kompleksowy, pozwalający organowi na zdobycie pełnej wiedzy odnośnie skutków środowiskowych realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu I instancji, częściowo zasadne jest twierdzenie skarżącej, że organ I instancji nie dokonał własnej oceny materiału dowodowego, jednak w świetle całokształtu okoliczności sprawy nie daje to podstawy do przyjęcia, że naruszony został art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji zebrał bowiem materiał dowodowy, z którego w sposób jednoznaczny wynikało, że zasięg uciążliwości nie będzie przekraczać granic terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny oraz, że przeprowadzona analiza wpływu planowanego przedsięwzięcia wykazała, że zarówno lokalizacja, zakres i charakter przedsięwzięcia nie będą wpływać istotnie na środowisko oraz, że stan środowiska nie zmieni się istotnie w stosunku do stanu obecnego. Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko prezentowane przez skarżącą, która nie wyrażając zgody na realizację przedsięwzięcia podnosiła, że będzie ono generowało hałas, nie zostało oparte żadnymi konkretnymi okolicznościami. W szczególności strona twierdzenia tego nie poparła żadnym wynikiem badań wskazujących na np. możliwość wystąpienia ponadnormatywnego hałasu. Natomiast z przedłożonego Raportu wynika, że "uzyskane wyniki hałasu nie przekraczają dopuszczalności wartości dla zabudowy", zaś w pkt III pkt 8 decyzji – organ w celu zminimalizowania rozprzestrzeniania się hałasu zobowiązał inwestora do wykonania pasa zieleni ochronnej z zielenią wysoką i zimozieloną o szerokości najmniej 1 m, na granicy z działką skarżącej o nr [...]. Zdaniem Sądu I instancji, z powyższego wynika, że Burmistrz kwestię tę rozstrzygnął prawidłowo. W ocenie Sądu I instancji, w tej sytuacji okoliczność, że organ I instancji nie zamieścił w uzasadnieniu decyzji konkluzji swego stanowiska w sprawie, a zatem nie stwierdził, że nie znalazł podstaw do podważenia raportu, stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., jednak nie miało wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd I instancji wskazał także, że uwzględnienia wymagała stanowiąca integralną część decyzji "Charakterystyka przedsięwzięcia". Zawarte w niej stwierdzenia wskazujące na to, że planowane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływało na środowisko w szczególności nie pogorszy zarzutów akustycznych, korespondują ze stanowiskiem zawartym zarówno w uzgodnieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2010 r., jaki w opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Szczecinku z dnia [...] lipca 2010 r., w których organy uzgadniające zgodnie stwierdziły, że oceniana inwestycja nie wpłynie na pogorszenie stanu środowiska, nie pogorszy warunków zdrowotno – sanitarnych, ani nie zwiększy ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymagania w zakresie zawartości wniosku, treści raportu i niezbędnych uzgodnień i opinii, a zatem niezbędny do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia materiał dowodowy został zebrany zgodnie z obowiązującymi przepisami. W świetle tego materiału w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły wątpliwości, co do wniosku zawartego w Raporcie, że planowane przedsięwzięcie nie wpływie negatywnie na środowisko. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie naruszeń przepisów postępowania przez organy administracji. Po pierwsze, art. 61 ust. 2 w związku z art. 75 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 62 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ I instancji własnej (samodzielnej) oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia i oparcie się w tym zakresie jedynie na uzgodnieniach, które to opinie powinny być jedynie materiałem pomocniczym w postępowaniu toczącym się przed właściwymi organami. Po drugie, art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez ograniczenie uzasadnienia decyzji do elementów wskazanych w art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej, co stanowiło faktyczne przedstawienie chronologii postępowania przez Burmistrza Miasta Szczecinek, bez wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 2 i art. 75 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 62 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 106 § 1 k.p.a. z powodu braku przeprowadzenia przez organ I instancji samodzielnej oceny oddziaływania na środowisko. Na wstępie należy zaznaczyć, że art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej reguluje tylko właściwość wójta (burmistrza czy też prezydenta miasta) do wydania decyzji środowiskowej, stąd brak jest jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji tego przepisu z powodu błędnej kontroli jego zastosowania przez właściwe organy w tej sprawie, tj. przez Burmistrza Szczecinka oraz następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie. Z kolei art. 61 ust. 2 ustawy środowiskowej stanowi tylko, że ocenę oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, która stanowi część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeprowadza właściwy organ do wydania decyzji środowiskowej czyli w tej sprawie jest to Burmistrz Szczecinka. Natomiast bezzasadny jest także zarzut podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Burmistrz Szczecinka jako organ prowadzący główne postępowanie w tej sprawie tylko podzielił wymagające wiadomości specjalnych treści merytoryczne zawarte w uzgodnieniu Regionalnego Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie jak i opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Szczecinku. Jest bowiem oczywiste, że gdyby w określonym zakresie ich nie podzielił, wymagałoby to powołania ewentualnie biegłego w świetle dyspozycji art. 84 § 1 k.p.a., w tym także co do oceny raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast jeżeli organ I instancji uznał, że są one prawidłowe, to znaczy, iż podzielił ich treści merytoryczne, które poddał ocenie zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a. czyli swobodnej oceny dowodów w k.p.a. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej także ten zarzut kasacyjny nie został prawidłowo uzasadniony z powołaniem się na wiadomości specjalne, które strona skarżąca jako kontrdowód przedstawiła w postępowaniu administracyjnym przed organem I lub II instancji, gdyż sąd administracyjny nie prowadzi już w tym zakresie postępowania dowodowego. Stąd brak szczegółowego odniesienia się do tych kwestii przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, biorąc pod uwagę treść osnowy tego rozstrzygnięcia, stanowi uchybienie w świetle art. 107 § 3 k.p.a., lecz w żadnym przypadku nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. Warunki środowiskowe określone w osnowie decyzji środowiskowej wyznaczają bowiem w istocie stanowisko właściwego organu co do przesłanek realizacji danego przedsięwzięcia po uwzględnieniu oczywiście wyniku postępowania dowodowego w tej sprawie. Po drugie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 62 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 106 § 1 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że chociaż uzgodnienia i opinie, które są wydawane w toku tego postępowania administracyjnego są niezaskarżalne (art. 77 ust. 7 ustawy środowiskowej), to jednak nie pozbawia to strony postępowania prawa do ich kwestionowania w odwołaniu od decyzji środowiskowej, ponieważ w świetle art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Oznacza to, że strona skarżąca kasacyjnie mogła kwestionować powyższe uzgodnienie i opinię wymagające wiadomości specjalnych, ponieważ, co trzeba zaznaczyć, obowiązek ich zasięgnięcia nakłada ustawodawca, kiedy w danej sprawie do jej rozstrzygnięcia są wymagane właśnie wiadomości specjalne, tak jak w tej sprawie. Dlatego też brak jest przesłanek do stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji z powodu naruszenia przez właściwe w tej sprawie organy art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. oraz art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to także z tego, że jak podkreślił organ I instancji (co prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji), zgodnie z dyspozycją art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej – wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach organ ten wziął pod uwagę: "– wyniki uzgodnień i opinii: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Szczecinku oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie, zgodnie z art. 77 ust. 1 ww. ustawy; – ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; – wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa". Z tych względów i na podstawie art. 184 ust. 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.