II GSK 1494/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 28 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. d. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2012/10 w sprawie ze skargi R. S. d. H. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r. o sygnaturze VI SA/Wa 2012/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Sąd I instancji przyjął, że nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości [...] zł było uzasadnione. Nałożona kara została wymierzona w związku z tym, że w dniu 13 lutego 2010 r. w Warszawie przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu marki [...] kierowanego przez [...] . Stwierdzono, że pojazd wyposażony był w urządzenie techniczne w postaci banneru, umieszczonego na dachu pojazdu, na którym widniał napis E. oraz drogomierz C. nr fabryczny [...], a kierujący pojazdem przedstawił wypis o nr [...] z licencji nr[...]na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej skarżącemu na działalność pod firmą [...] . W powyższej wymierzonej karze mieści się kwota [...] zł z tytułu naruszenia zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz kwota [...] zł z tytułu zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych a wykonywany był przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Wynika to z art. 18 ust. 5 lit. a/ i c/, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) i z pkt 2.9.1 oraz 2.9.3 załącznika do tej ustawy. W ocenie Sądu I instancji okazana licencja nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 powyższej ustawy na wykonywanie transportu drogowego taksówką a uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy. W związku z tym, że w pojeździe umieszczono taksometr zaś na dachu lampy i oznaczenia z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, a to cechy charakterystyczne dla pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji "taksówkowej" i nałożenie kary było uzasadnione. Przeprowadzone dowody w postaci dokumentacji fotograficznej pojazdu, kopie okazanych dokumentów w tym wydruki z paragonów fiskalnych, protokół przesłuchania świadka – kierowcy jak też książka kasy rejestrującej były dostateczne do oceny o wymierzeniu kary. Nie podzielił Sąd I instancji oceny, że urządzenie umieszczone w pojeździe było drogomierzem a nie taksometrem skoro służyło do wyliczenia należności za wykonywany tym pojazdem kurs. Podobnie nie podzielił zarzutów co do naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz dyrektyw Unii Europejskiej dotyczących ochrony konkurencji. Oznacza to, że skoro przedsiębiorcy mają równe prawa w doborze formy prawnej wykonywanej działalności gospodarczej to zasada wolności nie jest naruszana. Powyższe podstawy przyczyniły się do nieuwzględnienia skargi złożonej przez stronę skarżącą. W skardze kasacyjnej [...] zaskarżył w całości wyrok zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i wydania orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez uchylenie decyzji obu instancji względnie przekazania sprawy Sądowi I instancji z uwzględnieniem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił błędną wykładnię art. 4 pkt 11 art. 18 ust. 5 lit. a/ i c/ wyżej cytowanej ustawy o transporcie drogowym, art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.); art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także szeroko rozumianych przepisów rozporządzenia nr 1/2003/WE Rady Europy dotyczących ochrony konkurencji. Naruszenie zaś przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 6 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podał, że wskazane naruszenia nie mogły skutkować wymierzeniem kary w sytuacji gdy naruszeń takich nie było. Przyjęcie za równoważny urządzenie taksometru z drogomierzem pozostaje w sprzeczności z przepisami wykonawczymi dotyczącymi tych urządzeń. Zaliczyć do nich należy rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać taksometry elektroniczne oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz.U. z 2008 r. Nr 4, poz. 24). Upodobnienie pojazdu do wykonywania przewozu osób jak taksówki nie może stanowić podstaw do nałożenia kary. Skarżący uzyskał stosowną licencję i w ramach tej licencji prowadzona była działalność gospodarcza. Kierowanie decyzji obu instancji do [...] a nie przedsiębiorcy [...] jest na tyle wadliwe, że powinno skutkować umorzeniem postępowania. Chodzi o to, że decyzje zostały skierowane jako prowadzonego wobec innego przedsiębiorcy. Wyrok Sądu I instancji narusza przepisy Konstytucji gdyż przepisy ustawy są nieprecyzyjne i posługują się niezdefiniowanymi ustawowo pojęciami a orzecznictwo interpretuje rozszerzająco nie mając do tego ustawowego uzasadnienia. Brak przestrzegania przepisów przez organy narusza art. 6 k.p.a. Przepisy o swobodzie działalności gospodarczej gwarantują prowadzenie tej działalności na zasadach równości. Wprowadzanie ograniczeń tej wolności narusza interes jednostki i interes zbiorowy. Komendant Stołeczny Policji nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarżący upatruje naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię. W pierwszym rzędzie należy rozważyć zarzuty procesowe, bowiem dopiero przesądzenie o prawidłowości ustaleń faktycznych pozwala na ocenę subsumpcji tegoż stanu faktycznego pod znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy materialnoprawne (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005 nr 6, poz. 120). Należy podkreślić, że art. 107 k.p.a nie ma charakteru materialnego. Przepis ten stanowią bowiem element procedury obowiązującej przed organami administracyjnymi, a mianowicie wskazuje on elementy formalne decyzji. Przepisy ten nie mieści się w podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (jak wskazał autor skargi kasacyjnej w jej petitium). Gdyby natomiast zarzut naruszenia powyższego przepisu rozpatrywać w ramach podstawy wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a to także nie mógłby on doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku. Adresatem norm wynikających z zarzucanego przepisu są bowiem organy administracyjne, a nie sąd. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. usuwa się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego albowiem przepis ten zawiera 3 paragrafy, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał określonej jednostki redakcyjnej którą kwestionuje. Tymczasem wynikająca z przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinność wskazania przepisu prawa, który naruszył Sąd pierwszej instancji, nakłada na osobę sporządzającą skargę kasacyjną obowiązek podania konkretnej jednostki redakcyjnej danego przepisu. Ogólnikowe powołanie się na liczbowe oznaczenie artykułu danego aktu normatywnego, zawierającego kilka unormowań (norm prawnych), stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, co nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie w tym zakresie kontroli zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., II OSK 395/07; LEX nr 466159). Powyższy mankament skargi kasacyjnej należy odnieść do zarzucanego naruszenia art. 107 k.p.a. Uznanie za nieusprawiedliwione tej podstawy kasacyjnej, która odnosiła się do naruszenia przepisów postępowania oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie ustosunkowania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do stosowania prawa materialnego przez organy podatkowe orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Jak była o tym wyżej mowa Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał stanowisko organów, że skarżący był sprzedawcą wyrobów akcyzowych, od których na wcześniejszych etapach obrotu nie uiszczono podatku akcyzowego. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy o transporcie drogowym przez jego błędną wykładnię; art. 4 pkt 11 utd.; naruszenie art. 2 i 32 Konstytucji RP, art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, art. 6 k.p.a. oraz szeroko rozumianych przepisów rozporządzenia nr 1/2003/WE dotyczących ochrony konkurencji. Na wstępie wyjaśnić należy, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Uzasadniając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, a mianowicie, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiadał stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1554/09, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012r. sygn. akt II GSK 1519/10). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą podważania ustaleń faktycznych, a ocena jego zasadności może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku ich treść jest zaś taka, że Sąd I instancji przyjął za ustalone bez naruszenia prawa, że w dniu [...] lutego 2010 r. wykonywano w imieniu skarżącego okazjonalny transport drogowy pojazdem marki [...] , przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, bowiem podczas kontroli stwierdzono, iż na dachu tego pojazdu widniał napis E. W tym stanie faktycznym autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 lit. a i c przez błędną wykładnię tego przepisu. Według wnoszącego skargę kasacyjną na kontrolowanym pojeździe nie była umieszczona lampa czy inne urządzenie techniczne, zatem nie miało miejsca przypisane skarżącemu naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Na dachu pojazdu znajdował się przedmiot plastikowy, nie świecący jak lampa i nie zdolny do wykonywania jakichkolwiek funkcji technicznych, nie był więc lampą ani urządzeniem technicznym. Pojazd nie był też wyposażony w taksometr. Ponadto przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych skarżący nie upodobnił pojazdu do taksówki, nie wyposażył pojazdu oraz nie oznakował go jak taksówki w rozumieniu Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U z 2003, Nr 32, poz. 262) Według Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia ta nie zasługuje na aprobatę. Utrwalona już jest linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, że umieszczenie na dachu pojazdu banneru reklamowego spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym (np. por. wyrok z dnia 1 czerwca 2010r. sygn. akt II GSK 600/09, wyrok z dnia 24 luty 2010r. sygn. akt II GSK 390/09, wyrok z dnia 3 września 2010r. sygn. akt II GSK 738/09). Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Ustawa o transporcie drogowym nie definiuje pojęcia "lamp lub Innych urządzeń technicznych". Według Sądu I instancji przy wykładni przepisu art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym znaczenie ma cel wprowadzenia omawianego zakazu, którym jest zakazanie próby identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z pojazdami wykonującymi przewozy taksówkowe. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd, dodając, że ustawa o transporcie drogowym wprowadziła odmienne zasady wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (pojazdem niebędącym taksówką) i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, co także podkreślił Sąd pierwszej instancji i czemu nie przeczy autor skargi kasacyjnej. Konsekwencją odmienności charakteru powyższych przewozów osób jest wprowadzony art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym zakaz umieszczania na pojeździe oświetlenia i oznakowania charakterystycznego dla taksówki, w przypadku gdy pojazdem do 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany jest przewóz okazjonalny w transporcie drogowy. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej ratio legis wprowadzonego zakazu (tak jak i pozostałych zakazów określonych odpowiednio w art. 18 ust. 5 a, b i c ustawy o transporcie drogowym) było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (por. np. uzasadnienie postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2010r. Ts 24/10, uzasadnienie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 lipca 2010r. sygn. akt Ts 224/09, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II GSK 600/09). Wprowadzenie ścisłego rozróżnienia transportu drogowego taksówką od transportu drogowego okazjonalnego (w omawianym znaczeniu) polega na wyraźnym rozróżnieniu oznaczenia pojazdów, którymi mogą być wykonywane te dwa rodzaje przewozów i kwestię tą jak słusznie zauważył skarżący drobiazgowo reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Analiza uregulowań tego rozporządzenia to jest § 24 ust.1 pkt. 8, ust. 2 do ust. 4 rozdziału 7 - prowadzi do wniosku, że dla wywołania wrażenia podobieństwa pojazdu wykonującego przewóz okazjonalny do taksówki w zakresie opisanym w art. 18 ust. 5 lit. c omawianej ustawy wystarczy umieszczenie lampy czy innego urządzenia technicznego na dachu pojazdu nie zależnie czy jest podłączone do instalacji elektrycznej. Przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym ma więc na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie posiada standardów wymaganych dla taksówki zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką. Interpretując pojęcia "lampy lub innych urządzeń technicznych "umieszczonych na dachu pojazdu, o których mowa w art. 18 ust. 5 c ustawy o transporcie drogowym, wskazówek dla wykładni użytych zwrotów należy poszukiwać, jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, w wykładni celowościowej wprowadzenia zakazów zdefiniowanych w art.18 ust. 5 tej ustawy. Jak już wskazano zakaz ten wprowadzono w celu zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców nie mających stosownej licencji oraz ochrony pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do wykonywanego przejazdu. Stosując ten rodzaj wykładni uznać należy, że nie ma znaczenia prawnego, ustalenie czy lampa umieszczona na dachu pojazdu była podłączona do instalacji elektrycznej, czy też nie, jak i dokładne rozróżnienie przedmiotów określanych przez ustawodawcę, jako lampa lub inne urządzenie techniczne. Istota problemu sprowadza się, bowiem do ustalenia, czy zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie wyraźnie sugeruje, że oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz w oparciu o licencje na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni w art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym odnoszący się właściwe do kwestii ustaleń faktycznych obejmujących wyposażenie kontrolowanego pojazdu w urządzenia, o których mowa w tym przepisie. Odnosząc się do pozostałych argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej mających uzasadnić błędną wykładnię omawianego przepisu, zauważyć należy, że bez względu na wskazane w druku sejmowym nr 3930 motywy nowelizacji przepisów ustawy o transporcie drogowym wprowadzających przepis art. 18 ust.5 do tej ustawy, tak organy administracji jak i Sąd I instancji nie naruszyły prawa uzupełniając wykładnie legalną art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, wykładnią celowościową, gdy ustawodawca nie zdefiniował pojęć zawartych w tym przepisie. A jak sam przyznał skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej celem ograniczeń wynikających z art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym było odróżnienie przewozów taksówkowych od przewozów okazjonalnych. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołuje też proponowaną w 2008 r. nowelizację ustawy o transporcie drogowym uchylającą omawiany przepis. Należy zauważyć, iż proponowany wówczas projekt nowelizacji ustawy o transporcie drogowym (druk sejmowy nr 1168), motywowany był konfliktem między przewoźnikami, a nie jak sugeruje skarżący niezgodnością przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z konstytucyjną zasadą swobody i wolności gospodarczej. Podnieść w tym miejscu należy , że ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, wbrew stanowisku skarżącego, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 2, 32 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl przepisu art. 6 ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym. Ustawa o transporcie drogowym daje przedsiębiorcom prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji , o której mowa w art. 6 ust. 1 tej ustawy, czy też przewozów osób na podstawie licencji z art. 5, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców na równych prawach przed wyborem formy prawnej, na której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, nie godzi w zasadę wolności gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji przepis art. 18 ust 5 ustawy o transporcie drogowym zapewnia równe szanse prowadzenia działalności przez obie grupy przedsiębiorców wykonujących działalność w zakresie przewozu osób. Zatem nie można przyjąć aby przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszał określoną w art. 32 ust.1 Konstytucji RP zasadę równości. Nie można też przyjąć aby naruszał określoną w art. 32 ust.2 Konstytucji RP zasadę nie dyskryminowania w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Bowiem bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką, mogliby być eliminowani z rynku przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala przyjąć, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 4 pkt 11 u.t.d. Zawarta w tym przepisie enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z definicji tej, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką polega na wykonywaniu przewozu okazjonalnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innym od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d., jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b u.t.d. licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści wymienionych przepisów wskazuje, że przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób są odrębnym rodzajem przewozów niż przewozy dokonywane w ramach transportu drogowego taksówką. Stanowiska takiego nie obala fakt, że transport drogowy taksówką nie został zdefiniowany w "słowniczku" ustawy (vide wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08). Zagadnienia błędnego ustalenia, że kontrolowanym pojazdem był wykonywany okazjonalny przewóz osób mogą być rozpatrywane przy ocenie zarzutów procesowych, bowiem błędne rozumienie przepisu i błąd w ustaleniach faktycznych, to zupełnie różne kwestie, czego nie dostrzega kasator. Ustawa o transporcie drogowym nie zawiera definicji legalnej taksometru, ani nie odwołuje się do definicji zawartej w § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 3, poz. 27, ze zm.) wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441). Stosując wykładnię celowościową przyjąć należy, że pod pojęciem "taksometr" użytym w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. należy rozumieć takie urządzenie techniczne, które służy obliczeniu należności za przejazd według ustalonej taryfy. Jest niesporne, że umieszczony w pojeździe dalmierz połączony był z kasą fiskalną. Połączenie obu urządzeń dawało efekt taki sam jak działanie taksometru, tj. powiązanie liczby kilometrów ze stawką za kilometr i określenie należności za przejazd według ustalonej taryfy. Jak wskazano wyżej, ten sposób obliczania należności jest zastrzeżony tylko dla taksówek. Trafny jest zatem pogląd Sądu pierwszej instancji, że zakaz z art. 18 ust. 5 lit a) u.t.d. obejmuje nie tylko taksometr, ale również drogomierz połączony z kasą fiskalną (tak: NSA w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. o sygn. akt II GSK 911/08). Autor skargi kasacyjnej podniósł też zarzut naruszenia przez organy art. 6 k.p.a. który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie przepisów prawa wymaga dokonania ich wykładni, albowiem organy administracji prowadząc postępowanie w danej sprawie powinny każdorazowo ustalić katalog norm istotnych w sprawie, ich znaczenie, a także następstwo prawne. Skoro wykładnia legalna przepisu art. 18 ust.5 lit. c ustawy o transporcie drogowym wsparta wykładnią celowością dokonana przez organy administracji, a zaakceptowaną przez Sąd I instancji odpowiada prawu, to tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia zasady legalizmu i praworządności zawartej w przepisie art. 6 k.p.a. Nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, który został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowany jako zarzut niezgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z zasadami prawidłowej legislacji wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP. Należy bowiem w tym miejscu przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wypowiadającego się w tej kwestii w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. akt Ts 224/09 o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w sprawie zgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z art. 2 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny stwierdził w tym orzeczeniu, odnosząc się do zarzutu niezgodności ww. przepisu ustawy o transporcie drogowym z art. 2 Konstytucji, że " z istniejącego orzecznictwa sądów administracyjnych nie podobna wyprowadzić wniosku, że sądy orzekające na podstawie kwestionowanej normy mają problemy w procesie jej stosowania." Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.