IV SA/Wr 734/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego oddala skargę. Przedmiotem skargi Z. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...], nr [...] odmawiającą udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego z powodu zdarzenia losowego – powodzi. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej stwierdzono, iż pismem z dnia 27 maja 2010 r. Z. G. zwrócił się z prośbą o udzielenie pomocy finansowej z przeznaczeniem na materiały budowlane na wyremontowanie zalanej piwnicy oraz środki czystości. Dodał, że w piwnicy musi skuć tynki i nałożyć nowe oraz osuszyć budynek, a ze względu na to, że niedawno przebył zawał serca, nie będzie mógł tych prac wykonać sam. Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji odmówił Wnioskodawcy udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego "z powodu zdarzenia losowego - powodzi". W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że piwnica pod budynkiem została zalana do ok. 0,5 m poniżej poziomu podłogi parteru. Zalany został także piec. Budynek stanowił własność zmarłych rodziców Wnioskodawcy. Trwa postępowanie spadkowe. Podkreślono, że w czasie przeprowadzania wywiadu środowiskowego padło oświadczenie: "Mieszkanie, w którym mieszkamy wraz z dziećmi jest mieszkaniem komunalnym, wraz z mężem jesteśmy głównymi lokatorami". Ustalono, że rachunki za media są bardzo niskie, co świadczy o tym, że dom nie jest na stałe zamieszkały. Rodzina zamieszkuje we W. przy ul. [...]. Zdaniem organu pierwszej instancji nie można z tytułu szkód, które powódź wyrządziła w budynku położonym przy ul. [...] w R., przyznać pomocy w postaci zasiłku celowego. W odwołaniu od tej decyzji Z. G. stwierdził, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w R. przy ul. [...]. Poinformował, że w wyniku powodzi piwnice domu, wraz z wyposażeniem, zostały zalane do wysokości 1,7 m. Stwierdził, że nie jest prawdą, iż budynek w R. jest niezamieszkały. Wskazał: "To, że moim i pozostałych współwłaścicieli budynku miejscem stałego zameldowania są inne miejscowości i nieruchomości, nie oznacza, że nie wykorzystujemy dla celów mieszkaniowych przedmiotowej nieruchomości. Budynek znajduje się w stanie technicznym umożliwiającym całoroczne zamieszkiwanie i nie została wydana żadna decyzja organów nadzoru budowlanego, która by temu twierdzeniu przeczyła. Faktu tego nie podnosi i nie kwestionuje również organ I instancji. Właściciel budynku nie ma obowiązku ciągłego przebywania w należącej do niego nieruchomości. (...) Dowodzenie przez organ I instancji na podstawie odczytu liczników i na podstawie wysokości uiszczonych opłat za media o tym, czy budynek jest zamieszkały czy też nie, jest kuriozalne i całkowicie nieuprawnione. (...) Zdaniem odwołującego się, rolą Gminy w przedmiotowej sprawie jest jedynie stwierdzenie, czy zdarzenie losowe w postaci powodzi zaistniało i czy nieruchomość osoby lub rodziny ubiegającej się o zasiłek została zalana przez powódź i czy w wyniku tego zalania zaistniały straty materialne oraz, czy strona ubiegająca się o zasiłek ma do tego tytuł prawny, tzn. czy jest właścicielem tejże nieruchomości mieszkalnej". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w związku z tym stwierdziło, że przyznawanie pomocy finansowej związanej z usuwaniem skutków powodzi, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r., ze środków przekazanych z budżetu państwa gminom, odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej ustawą). Przepisy tej ustawy umożliwiają organom gminy przyznanie zasiłku celowego osobom lub rodzinom, które poniosły straty między innymi w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 ustawy) lub klęski żywiołowej (art. 40 ust. 2). Świadczenie to może być przyznane niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3). Fakt, że wskazany wyżej zasiłek celowy uregulowany został w ustawie o pomocy społecznej oznacza, iż przy orzekaniu w sprawie jego przyznania należy kierować się nie tylko przepisami zawartymi w art. 40 tej ustawy, ale również ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej. Zasiłek ten jest bowiem jedną z form pomocy społecznej. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Tak rozumiana pomoc społeczna -w myśl przepisu art. 3 ust. 1 ustawy - wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powołanych przepisów wynika, że pomoc społeczna nie ma na celu rozwiązywania wszystkich problemów życiowych podopiecznych. Jej celem jest wsparcie osób w dążeniach do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazły, poprzez wsparcie w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, których nie są w stanie zaspokoić, wykorzystując własne możliwości, uprawnienia i zasoby. Pod pojęciem niezbędnych potrzeb życiowych należy przy tym rozumieć potrzeby związane z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędne do normalnej, godnej egzystencji. Patrząc przez pryzmat tych zasad, uregulowany w art. 40 zasiłek celowy, przyznawany osobom albo rodzinom, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, należy widzieć nie jako możliwość rekompensowania (naprawienia) szkód poniesionych w następstwie zdarzeń losowych. Celom tym służą inne niż pomoc społeczna systemy, a zwłaszcza system dobrowolnych ubezpieczeń mienia. Użycie przez ustawodawcę w treści art. 40 ustawy o pomocy społecznej sformułowania, że zasiłek celowy może być przyznany osobom lub rodzinom, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej, należy rozumieć w ten sposób, iż celem tego świadczenia jest udzielenie doraźnej pomocy osobom, które poniosły straty na skutek tych zdarzeń, jeżeli z powodu tych strat nie mogą zaspokajać niezbędnych potrzeb życiowych, a nie jako świadczenie, które te straty ma rekompensować. Ponadto rozmiar poniesionych strat nie powinien być wyłącznym kryterium przyznania zasiłku, lecz kryterium uwzględnianym obok sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy. Przepisu art. 40 ust. 1 ustawy nie można bowiem - jak wspomniano -interpretować w oderwaniu od całokształtu rozwiązań prawnych ustawy w tym przepisów wyznaczających istotę, cel i zadania tej instytucji (tj. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4). Treść art. 40 ustawy wskazuje również, że zasiłek ten należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że oceny okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, pozostawiono ocenie organu. Nie ma on obowiązku przyznania zasiłku każdemu wnioskodawcy (każdej rodzinie i osobie, która została dotknięta powodzią) ani przyznania go w określonej przez stronę kwocie. Zobligowany jest jednak, przed wydaniem rozstrzygnięcia w tego typu sprawie do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i wyczerpującego zbadania, czy w sytuacji danej osoby występują okoliczności wskazujące konieczność wsparcia. Należy więc - z jednej strony ustalić, czy wnioskodawca poniósł straty w wyniku zdarzenia losowego i jaki był ich rozmiar, a z drugiej strony, zważywszy na sytuację materialną i życiową wnioskodawcy, zbadać, czy przy wykorzystaniu własnych środków i możliwości jest on w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację, w jakiej się znalazł. Jeśli pomoc jest niezbędna, organ musi ustalić rozmiar udzielanej pomocy, na podstawie rozmiarów strat, sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy oraz własnych możliwości, biorąc pod uwagę wysokość posiadanych środków na ten cel oraz ilość uwzględnionych wniosków. Rozstrzygnięcie zapadające w ramach uznania administracyjnego nie może cechować się dowolnością a wynik ustaleń dokonanych przez organ powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie, w trakcie którego respektowane powinny być reguły wskazane w art. 7 i art. 77 k.p.a. W ocenie Kolegium z materiału dowodowego sprawy wynika, że organ pierwszej instancji analizował sytuację Strony pod kątem rozmiaru strat poczynionych przez powódź i w tym zakresie ustalenia nie zostały podważone przez Stronę w treści odwołania. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji ustalano przede wszystkim sytuację mieszkaniową rodziny, która w rozpatrywanej sprawie ma pierwszoplanowe znaczenie. W rozpatrywanej sprawie w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej Z. G., pracownik socjalny przeprowadził w dniu 8 czerwca 2010 r. wywiad środowiskowy. Wynika z niego, że Strona prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną i dwojgiem dzieci. Miesięczny dochód rodziny Strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc finansową wyniósł 3936,22 zł. Dochód na osobę w rodzinie (984,05 zł) przekracza wysokość kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, która wynosi 351 zł (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. Nr 127, poz. 1055). Rodzina zameldowana jest we W. przy ul. [...]. Należy stwierdzić, że - mimo iż świadczenie, o którym mowa w art. 40 ustawy może być przyznane niezależnie od dochodu - sytuacja materialna wnioskodawcy ma znaczenie przy ustalaniu prawa do pomocy. W rozpatrywanym przypadku jest to szczególnie ważne, gdyż -jak wynika z ustaleń wywiadu środowiskowego - dom w Ratowicach nie jest niezbędny rodzinie do zapewnienia miejsca zamieszkania. Decyzja rozstrzygająca o przyznaniu zasiłku celowego jest decyzją uznaniową. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji, wydając zaskarżoną decyzję, nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W ramach uznania administracyjnego do kompetencji organu należy ocena okoliczności uzasadniających przyznanie tej formy pomocy. Okoliczność ta powoduje, iż sam fakt, że Wnioskodawca poniósł szkodę w wyniku powodzi, nie oznacza automatycznego przyznania mu świadczenia. Pomoc społeczna ma charakter uzupełniający i co należy podkreślić w kontekście rozpatrywanej sprawy nie ma charakteru zadośćuczynienia straty. Z akt sprawy wynika, że powódź nie pozbawiła rodziny Strony możliwości zaspokojenia potrzeby polegającej na zapewnieniu miejsca zamieszkania. Ponadto rodzina -w porównaniu z osobami korzystającymi z pomocy społecznej - dysponuje znacznym dochodem, w ramach którego może podjąć próby przywrócenia zalanego domu do stanu poprzedniego we własnym zakresie. W tych okolicznościach, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż w związku z poniesieniem szkód, które poczyniła powódź w domu położonym w R. przy ul. [...] zasiłek nie powinien być przyznany. W skardze na decyzję ostateczną Z. G., za pośrednictwem pełnomocnika, zarzucił jej naruszenie przepisu art. 40 ust 1 ustawy poprzez bezpodstawne uznanie, że skoro udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego z powodu zdarzenia losowego-powodzi, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r ze środków przekazanych Gminie C. a przez budżet Państwa jest fakultatywne to organy gminy mogą według ustalonych przez siebie kryteriów, dowolnie ale w oparciu o pozostałe przepisy wspomnianej ustawy o pomocy społecznej odmówić udzielenia zasiłku (...). Przede wszystkim nie jest bowiem prawdą iż budynek w R. jest niezamieszkały. To, że skarżący i pozostali współwłaściciele budynku mają miejsce stałego zameldowania w innych miejscowościach, nie oznacza, że nie wykorzystują dla celów mieszkaniowych tej nieruchomości. Budynek znajduje się w stanie technicznym umożliwiającym całoroczne zamieszkiwanie i nie została wydana żadna decyzja organów nadzoru budowlanego, która by temu stwierdzeniu przeczyła. Faktu tego nie podnosi i nie kwestionuje również organ I instancji. Właściciel budynku nie ma obowiązku ciągłego przebywania w należącej do niego nieruchomości. Ma natomiast obowiązek utrzymywać ją we właściwym stanie technicznym i opłacać podatki oraz regulować wszystkie należności wynikające z kosztów jego eksploatacji. I tak się w przedmiotowym wypadku dzieje. Dowodzenie przez organ I i II instancji na podstawie odczytów liczników i na podstawie wysokości uiszczonych opłat za media o tym czy budynek jest zamieszkały czy też nie, jest całkowicie nieuprawnione. Intencją i istotą zasiłku celowego jest udzielenie pomocy finansowej o charakterze socjalnym osobom, rodzinom, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, jakim była powódź. Zasiłki te przyznaje Gmina ale finansowane są one z budżetu Państwa, z jego rezerwy celowej. Zdaniem skarżącego, rolą Gminy w sprawie jest jedynie stwierdzenie, czy zdarzenie losowe w postaci powodzi zaistniało i czy nieruchomość osoby lub rodziny ubiegającej się o zasiłek została zalana przez powódź i czy w wyniku tego zalania zaistniały straty materialne oraz czy strona ubiegająca się o zasiłek ma do tego tytuł prawny tzn. czy jest właścicielem tejże nieruchomości mieszkalnej. Organ I instancji przekroczył swoje kompetencje stosując w sprawie w sposób nieuprawniony dowolnie przyjęte przez siebie kryteria i wadliwie interpretując zasady określone w art. 40 ustawy. Zgodnie z treścią powołanej ustawy wszystkie rodziny, które zostały poszkodowane w wyniku powodzi majowej 2010 r. mają prawo do zasiłku celowego. Wysokość tego zasiłku została określona do 6 tys. zł i nie stanowi kryterium jego przyznania, co należy jeszcze raz podkreślić, dochodowość ubiegającego się o jego przyznanie (...). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z tych samych powodów, z jakich utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona bowiem decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie narusza prawa, a tylko pod tym względem Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych decyzji administracyjnych (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. nr 153, poz. 1269). Decyzje te są zgodne w szczególności z przepisami ustawy, w której art. 40 stanowi podstawę prawną orzekania w tego rodzaju przypadkach. Stanowi on, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Norma ta jest tak skonstruowana, że nie wiąże podmiotu orzekającego przynosząc mu jedynie możliwość rozstrzygnięcia w sprawie pozytywnego lub negatywnego. Nie ma więc racji skarżący twierdząc, że rolą Gminy w sprawie jest jedynie stwierdzenie, czy zdarzenie losowe w postaci powodzi zaistniało i czy nieruchomość osoby lub rodziny ubiegającej się o zasiłek została zalana przez powódź i czy w wyniku tego zalania zaistniały straty materialne oraz czy strona ubiegająca się o zasiłek ma do tego tytuł prawny – czy jest właścicielem tejże nieruchomości mieszkalnej. Administracyjne organy orzekające, a zwłaszcza Samorządowe Kolegium Odwoławcze, trafnie wywodzą poczynając od ogólnej zasady zawartej w art. 2 ustawy, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać same, a nie rekompensować straty poniesione skutkiem zdarzenia losowego. Tego natomiast oczekuje skarżący. Skoro decyzja uznaniowa oparta na podstawie art. 40 ustawy łączy się z wartościowaniem okoliczności sprawy to prawidłowo i w tym przypadku skupiono się na sytuacji skarżącego i jego rodziny, a zwłaszcza sytuacji mieszkaniowej. Rodzina G. mieszka we W. przy ul. [...], tutaj pracują: skarżący i jego żona, dzieci uczą się w miejscowych szkołach. Dom natomiast, którego stan wywołał to postępowanie położony jest w R., ul. [...]. We wniosku o przyznanie pomocy z powodu strat poniesionych wskutek powodzi (zalania w maju 2010r., skarżący wskazał, że pomocy finansowej potrzebuje na materiały budowlane, na wyremontowanie zalanej piwnicy, środki czystości. W zalanej piwnicy potrzebuje skuć tynki, nałożyć nowe, osuszyć budynek ze względu na to, że przebywa obecnie w szpitalu (...). Z protokołu oględzin szkód powstałych podczas powodzi wynika, że piwnica została zalana do poziomu 0,5 m poniżej poziomu podłogi parteru; zalany został piec na węgiel, drewno i węgiel. W aktach sprawy znajduje się pisemne oświadczenie J. G., że prowadzi gospodarstwo domowe wraz z mężem w domu w R. i we W.. Dom w R. był własnością męża. W tej chwili toczy się sprawa spadkowa w Sądzie. Wraz z mężem ubiega się o prawo własności domu. Mieszkanie we W. jest mieszkaniem komunalnym. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy stwierdził na podstawie dokonanych ustaleń związanych z utrzymaniem tego domu w szczególności, że nie był on podczas powodzi zamieszkiwany i nie przysługuje z tego tytułu pomoc finansowa. Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji zwrócił zasadnie uwagę, że pomoc finansowa na usuwanie skutków powodzi przysługuje osobom, które poniosły straty w gospodarstwie domowym i znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, nie mogąc zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o posiadane własne środki. Należy brać pod uwagę m.in. możliwość funkcjonowania we własnym mieszkaniu. Tymczasem – konkluduje Kierownik OPS w C., rodzina skarżącego ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe we W. a do R. jedynie przyjeżdża doglądając wspomnianej nieruchomości. Świadczą o tym przede wszystkim niskie opłaty związane z jej utrzymaniem. Te głównie okoliczności sprawiły, że pomocy w formie zasiłku celowego odmówiono. Skarżący wprawdzie zarzuca, że dom jest wykorzystywany do celów mieszkaniowych ale jak już wcześniej stwierdzono fakt zamieszkiwania całej rodziny we W., zatrudnienie w tej miejscowości małżonków G. i uczęszczanie do szkół we W. ich dzieci przekonuje o braku takich okoliczności, które nakazywałyby organom pomocy społecznej pozytywne załatwienie wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).