I OSK 968/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1512/10 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1512/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2010 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. R. S. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego "na dofinansowanie kosztu utrzymania w miesiącu maju 2010 r." W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż jest osobą bezrobotną i niepełnosprawną. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. odmówiono uwzględnienia wniosku i w wyniku złożenia odwołania decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2010 r. ze wskazaniem, że dnia [...] maja 2010 r. pracownik socjalny udał się pod adres, podawany konsekwentnie przez skarżącego jako jego miejsce zamieszkania. Ponieważ pod wskazanym adresem nie zastano skarżącego, wystosowano do niego powiadomienie o kolejnym terminie przeprowadzenia wywiadu, tj. w dniach: [...] czerwca 2010 r. w godzinach 12:00-16:00, [...] czerwca 2010 r. w godzinach 12:00-16:00 oraz [...] czerwca 2010 r. w godzinach 08:00-12:00. W dniu [...] czerwca 2010 r., ok. godz. 13:00 pracownik socjalny udał się pod adres wskazywany przez klienta, gdzie - tak jak poprzednio nie zastał skarżącego, zaś tego samego dnia, o godz. 14:43 do MOPS w P. wpłynęło pismo R. S., nadesłane drogą faxową, informujące, iż wyznaczony terminarz bojkotuje. Następnie organ pierwszej instancji wyznaczył kolejne terminy przeprowadzenia wywiadu - w dniach [...] czerwca 2010 r., informując zarazem o możliwych godzinach wizyty pracownika socjalnego. W dniu [...] czerwca 2010 r., R. S. ponownie przesłał do MOPS w P. pismo, w którym poinformował, iż w żadnym z wyznaczonych terminów nie zamierza oczekiwać na pracownika socjalnego, gdyż w ten sposób "wyraża sprzeciw przeciwko bezprawnej praktyce wyznaczania kilkudniowych terminów oczekiwania". W dniach [...] i [...] czerwca 2010 r. pracownik socjalny ponownie udał się pod adres wskazywany konsekwentnie przez R. S. jako jego miejsce zamieszkania i tak jak w czasie kilku poprzednich wizyt nie zastał jednak podopiecznego. Swoimi działaniami R. S. uniemożliwia pracownikowi socjalnemu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zachowanie skarżącego nosi także znamiona braku współpracy z pracownikiem socjalnym, co w konsekwencji skutkuje odmową przyznania wnioskowanych świadczeń. Organ pomocy społecznej podjął wystarczające kroki i starania w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu wskazywanym przez wnioskodawcę jako miejsce jego zamieszkania. Kilkakrotnie podejmowane próby spotkania w wyznaczonych terminach, za każdym razem były przez R. S. - jak sam wskazywał - bojkotowane, co w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie wywiadu. Działania organu pierwszej instancji, w tym względzie, czyniły zadość nie tylko obowiązującym przepisom prawa, w tym regulacjom wynikającym z przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 77 poz. 672 ze zm.), ale podejmowane były z poszanowaniem praw i interesów podopiecznego. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania nosi znamiona braku współdziałania z pracownikiem socjalnym i sama w sobie stanowi już wystarczającą przesłankę odmowy przyznania świadczeń w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania osoby wnioskującej z pracownikiem społecznym mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. O braku współdziałania z pracownikiem socjalnym świadczy również postawa skarżącego w kwestii realizacji przez niego kontraktu socjalnego. Skarżący nie tylko nie wykazywał własnej inicjatywy w celu rozwiązania swej trudnej sytuacji życiowej, ale też ignorował propozycje kierowane do niego w tym obszarze przez organ pomocy społecznej. R. S. konsekwentnie odrzucał proponowane mu rozwiązania, formułując własne warunki, od których spełnienia uzależniał podjęcie prac społecznie użytecznych. Odpowiadając na przedstawiane propozycje odpowiadał na przykład, iż prace podejmie jeśli otrzyma interesującą propozycję, wskazywał również iż w ogóle nie jest zainteresowany współpracą z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swoich problemów i "podejmuje działania w MOPS, aby udowodnić istniejące w nim absurdy". Wizyty w sprawie podjęcia prac społecznie użytecznych przez skarżącego kończyły się wyznaczeniem przez niego kolejnych terminów na podjęcie decyzji w tej materii. Pomimo to, podejmowano kroki w celu umożliwienia podopiecznemu wywiązanie się z kontraktu - m.in. wychodząc naprzeciw oczekiwaniom klienta przystano na proponowaną przez niego formę pracy (pisanie w imieniu podopiecznych Stowarzyszenia [...] podań i pism do różnych instytucji), ograniczając czas wykonywania pracy do zaledwie jednego dnia w tygodniu. Skarżący oświadczył, iż prace te może wykonywać wyłącznie jeden raz w miesiącu. Organ odwoławczy na podstawie informacji przekazywanych przez Stowarzyszenie ustalił zaś, że skarżący w ogóle nie jest zainteresowany podjęciem prac społecznie użytecznych. Przedstawiona skarżącemu propozycja pracy jest zgodna z jego oczekiwaniami, dotyczy pracy lekkiej, umysłowej, wykonywanej w miejscowości, w której - jak utrzymuje - mieszka. Praca ta z całą pewnością byłaby dla skarżącego mniej uciążliwa niż wykonywane obecnie obowiązki społeczne, nie wymagałaby bowiem dojazdów do innej miejscowości, w której działa jego stowarzyszenie, zaś stopień niepełnosprawności, stwierdzony u skarżącego, z całą pewnością nie stanowi przeszkody do podjęcia tego rodzaju prac. Praca ta pozwoliłaby zarazem na znaczną poprawę sytuacji finansowej skarżącego, miesięczne dochody z tytułu jej wykonywania wynosiłyby bowiem ok. 280 zł. W tym stanie rzeczy, odmowę podjęcia prac społecznie użytecznych, organ odwoławczy uznał za nieuzasadnioną. Oddalając skargę R. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że możliwość korzystania z pomocy społecznej uzależniona jest od spełnienia przez konkretną osobę bądź rodzinę określonych w ustawie przesłanek. Jedną z fundamentalnych przesłanek warunkujących możliwość korzystania z pomocy społecznej jest współdziałanie osoby bądź rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej z organem pomocowym. Brak owego współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić jedną z podstaw do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Dalsze podstawy odmowy przyznania takiego świadczenia to: odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Wnioskowany przez skarżącego zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, przy czym decyzję w tym przedmiocie wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest zatem obligatoryjnym elementem postępowania administracyjnego poprzedzającego rozstrzygnięcie w sprawie tegoż zasiłku. Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Oznacza to, iż przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego jest obowiązkiem organu wykonywanym przez pracownika socjalnego, natomiast sam wywiad ma umożliwić organowi zebranie informacji niezbędnych do podjęcia decyzji w sprawie. Organ nie może orzec o odmowie przyznania danego rodzaju pomocy finansowej tylko z tego względu, że nie przeprowadzono w sprawie wywiadu środowiskowego. Wystąpienie powyższej okoliczności nie może w szczególności samodzielnie stanowić podstawy do wyprowadzania wniosku o nieistnieniu przesłanek do przyznania pomocy społecznej. Ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania pomocy winna być dokonana w oparciu o materiał dowodowy, jaki w sprawie zebrano i jaki można było zebrać przez dokonanie wywiadu w dostępnym zakresie. W realiach niniejszej sprawy nie nastąpiło przeprowadzenie ze skarżącym rodzinnego wywiadu środowiskowego w żadnym z terminów wskazanych przez organ. Takie zachowanie skarżącego było przejawem braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W uzasadnieniu wyroku tutejszego sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1129/10 również ze skargi R. S., zawarta została ocena praktyki organu pierwszej instancji stosowanej wobec skarżącego, polegającej na wyznaczaniu przez ten organ przedziału czasowego, w którym skarżący winien oczekiwać na pracownika socjalnego, który miałby przeprowadzić wywiad środowiskowy. Praktykę tę kontestował skarżący domagając się wskazania konkretnej daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z ustaleń organów – tak poczynionych w tamtej sprawie, jak i w sprawie niniejszej – nie można wyprowadzić wniosku, że skarżący w ogóle odmówił przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, lecz jedynie wskazał, iż wywiad ten możliwy jest do przeprowadzenia w konkretnie wskazany dzień, który – jak należy zakładać – zostałby ustalony pomiędzy nim, a pracownikiem socjalnym. Zachowanie skarżącego wydaje się racjonalne i usprawiedliwione, bowiem jeśli już organ pomocowy dopuszcza praktykę wskazywania przedziału czasowego, w którym wywiad środowiskowy może być przeprowadzony, to tym samym trudno dostrzec racjonalne powody, dla których pracownik socjalny nie miałby się umówić z wnioskodawcą na konkretny dzień przeprowadzenia owego wywiadu. Natomiast oferta pracy skierowana do skarżącego była dostosowana do jego potrzeb i możliwości, zaś odmowa jej podjęcia nie znalazła uzasadnionej podstawy. Skarżący nie współpracował z organem, bowiem nie podejmował prac społecznie użytecznych (czemu nie zaprzeczał), zaś jego tłumaczenia w tym zakresie są sprzeczne: z jednej strony skarżący podnosi, że nie może podjąć pracy z powodu złego zdrowia, a jednocześnie dodaje, że przecież pracuje w Stowarzyszeniu. Ustalenie organów, iż skarżący nie podjął pracy społecznie użytecznej, przy braku okoliczności usprawiedliwiających to zachowanie, determinuje ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeśli bowiem nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej, to zachowanie skarżącego – który nie podjął jakiejkolwiek pracy społecznie użytecznej i odrzucał składane mu w tym zakresie propozycje – stanowi wystarczające uzasadnienie do odmowy przyznania świadczenia. Tym samym organy administracji w sposób prawidłowy dokonały oceny zachowania skarżącego i w sposób niewadliwy zastosowały art. 11 ust 2 ustawy o pomocy społecznej odmawiając przyznania skarżącemu świadczeń z pomocy społecznej. W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 15 lutego 2011 r. R. S. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej polegające na zakwalifikowaniu działań skarżącego za nieuzasadnioną odmowę podjęcia prac społecznie użytecznych co było podstawą odmowy przyznania zasiłku celowego. Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi w wyniku bezzasadnego uznania, że w postępowaniu administracyjnym SKO w Łodzi nie dopuściło się naruszeń art. 7, art. 77 §1 oraz art. 107 §3 kpa polegających na braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy wyrażających się w nieustaleni, czy zasadne jest kierowanie przez MOPS w P. do prac społecznie użytecznych w Stowarzyszeniu w tym mieście podczas, gdy skarżący wykonywał już prace o podobnym charakterze w Stowarzyszeniu w C., co w następstwie prowadziło do nieprawidłowego rozważenia występowania przesłanek o charakterze negatywnym umożliwiających wydanie decyzji odmownej o przyznania zasiłku celowego na koszty utrzymania koniecznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano stan faktyczny sprawy i stwierdzono, że zupełnie nieuzasadnione i sprzeczne z celami ustawy o pomocy społecznej wydaje się swego rodzaju automatyczne uznawanie, że jeśli klient organu pomocowego odmówił podjęcia wskazanej pracy społecznie użytecznej to bez szczegółowego wnikania w istotę zagadnienia polegającego na zbadaniu, czy ta odmowa była nieuzasadniona. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc (lub korzystającej z niej) należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego, pomagających osobie lub rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Stąd też z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami zwłaszcza osobami uzależnionymi czy niepełnosprawnymi intelektualnie. Propozycje organu pomocowego nie są dostosowane w pełni do sytuacji skarżącego, który nie ogranicza się do biernego oczekiwania na pomoc, lecz samodzielnie aktywizuje się zawodowo wykonując obowiązki w Stowarzyszeniu działającym w C. Propozycja podjęcia prac społecznie użytecznych w innym Stowarzyszeniu w P. powoduje, iż nie sposób zauważyć, że propozycja ta tylko pozornie wydaje się uzasadniona i rozsądna, zaś w rzeczy samej budzi poważne wątpliwości z uwagi na cel ustawy. Nawet gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. Dlatego z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami. Kwestia zachowania tej ostrożności w przypadku skarżącego nie została uwzględniona z uwagi na specyfikę jego sytuacji życiowej. Wobec tego WSA w Łodzi skarżonym wyrokiem zaakceptował naruszenie artykułu 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. WSA w Łodzi bardzo lakonicznie odniósł się do wyjaśnienia zagadnienia odmowy podjęcia pracy społecznie użytecznej dogłębnie, czy odmowa przez skarżącego była rzeczywiście nieuzasadniona. Ograniczył się jedynie do wskazania dwóch przyczyn: złego stanu zdrowia skarżącego oraz pracy w innym Stowarzyszeniu. Nie podejmując nawet pobieżnych rozważań, czy powody te są zasadne. Nie podejmował też należnych starań w celu kontroli, czy propozycje organu pomocowego są praktycznie dostosowane do osoby ubiegającej się o przyznanie celowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1 lit. a ppsa nie mógł być uwzględniony, ponieważ przepis ten określa jedynie kształt orzeczenia sądu wynikającego z oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Naruszenie tego przepisu może być zatem efektem błędnej oceny sądu wynikającej z naruszenia przez sąd przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak, aby naruszenie powołanego przepisu wynikało z naruszenia przez Sąd pierwszej instancji innych przepisów mających znaczenie dla wydanego orzeczenia. Sąd pierwszej instancji nie mógł więc naruszyć tego przepisu w sposób określony zarzutem kasacyjnym, jako samodzielnej normy określającej jedynie sposób wyrokowania. Nie jest również zasadny zarzut kasacyjny naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przepis ten – o treści obowiązującej w dniu wydania statecznej decyzji w sprawie – stanowił m.in., że brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Z ustaleń faktycznych wynika, że skarżący kasacyjnie nie współdziałał z pracownikiem socjalnym w celu wykonania stosownych czynności zmierzających do ustalenia sytuacji życiowej skarżącego, jak również w sposób zamierzony – co sam przyznał – "bojkotował" działania organu pomocy społecznej. Nie przyjął również propozycji wykonywania płatnych prac społecznie użytecznych, które w stosunku do już wykonywanej przez niego pracy nie stanowiły jakiegokolwiek nadmiernego obciążenia. Przy takich ustaleniach faktycznych ich ocena dokonana przez organy orzekające prawidłowo została uznana przez Sąd pierwszej instancji za spełniającą ustawową przesłankę z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Nie wynika bowiem z akt sprawy, aby działania skarżącego kasacyjnie były wynikiem braku rozeznania w swoim postępowaniu, lecz wręcz odwrotnie, co potwierdził sam skarżący, jego postawa wobec organu pomocy społecznej była przemyślanym działaniem. W takiej sytuacji, orzeczeniu Sądu pierwszej instancji nie można przypisać naruszeń zarzucanych w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.