I OSK 1344/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2515/10 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 18 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2515/10 oddalił skargę A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] przyznał A.S. pomoc w formie usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania na okres od 1 września 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. w wymiarze realizowanym zamiennie: 1,5 godziny 7 razy w tygodniu (zrobienie drobnych zakupów w najbliższym sklepie, przygotowanie obiadu, podstawowe sprzątanie po przygotowanym posiłku, wytarcie kurzu, wyniesienie śmieci, prześcielenie łóżka) oraz 2 godzin 4 razy w tygodniu (w dni robocze; zrobienie zakupów w pobliżu miejsca zamieszkania, w tym raz w tygodniu przyniesienie wody Jana, sprzątanie mieszkania – w zakresie podstawowym, bez generalnych porządków, pomoc w kontaktach z placówkami służby zdrowia, w tym zamawianie wizyt, gdy brak jest możliwości wcześniejszego, lub telefonicznego zamówienia wizyty lekarskiej, pranie, prasowanie, pomoc w kąpieli, zmiana pościeli i prześcielenie łóżka). W decyzji tej ustalono, że A.S. nie będzie obciążona kosztami świadczonych usług, a ich realizacja wykonywana będzie przez firmę "G." – T. S.J. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła A.S., zarzucając, że zakres oraz forma przyznanej jej pomocy jest niewystarczająca do wykonania wszystkich koniecznych czynności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr[...], po rozpatrzeniu odwołania A.S., zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji odwołując się do treści art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) podało, że organ udzielając pomocy socjalnej, w oparciu o zalecenia lekarskie, ustala czas, miejsce i zakres pomocy. Wyjaśniło, że wprawdzie organ dostosowuje wielkość pomocy do potrzeb podopiecznego, to jednak uwzględnia przy tym zasady obowiązujące w gminie i możliwości finansowe organu. Biorąc pod uwagę szczególne potrzeby podopiecznego może uwzględnić sposób wykorzystywania pomocy przez osobę, której się jej udziela, a w szczególności, czy nie są marnotrawione środki publiczne przyznane na tę pomoc. Podkreśliło, iż przydzielenie pomocy następuje ze środków publicznych, a ich realizacja podlega odpowiedzialności finansowej na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240 ze zm.). Wskazało, że badając sytuację życiową wnioskodawczyni ustaliło, że jest ona osobą samotną, ma orzeczony na stałe przez właściwą komisją lekarską znaczny stopień niepełnosprawności, ze wskazaniem, że wymaga kompleksowego systemu usług opiekuńczych. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lekarza specjalisty chorób wewnętrznych z dnia 16 sierpnia 2010 r., w którym określił zakres usług niezbędnych dla wnioskodawczyni. Z zaświadczenia wynika, że ze względu na stan zdrowia A.S. wymaga usług opiekuńczych w zakresie: słanie łóżka, zmiana pościeli, sprzątanie mieszkania (również ścieranie kurzu), robienie codziennych zakupów (żywność, środki czystości, woda itp.), pranie i prasowanie, pomoc przy kąpieli, gotowanie (według diety). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że zakres świadczonych usług został ustalony poprzez określenie czynności wykonywanych codziennie w dni robocze oraz oddzielne określenie czynności okresowych i czynności w dni wolne od pracy. Podało, że czynnością wymagającą codziennego zaangażowania pozostaje przygotowanie obiadu wraz z czynnościami towarzyszącymi jego przygotowaniu, tj. zakup niezbędnych artykułów oraz sprzątanie po posiłku, jak również ścielenie łóżka. Pozostałe czynności, takie jak: większe zakupy, w tym zakup i przyniesienie wody, pranie, prasowanie, sprzątanie, pomoc w kąpieli oraz pomoc w kontaktach z placówkami służby zdrowia, mogą być realizowane wymiennie, w zależności od występujących potrzeb. Rozstrzygnięcie dotyczące wymiaru przyznanych usług oparte jest o wieloletnie doświadczenie organu w realizacji pomocy usługowej na rzecz mieszkańców, jak i o doświadczenie życiowe wskazujące, iż czynności z zakresu gospodarstwa domowego wykonuje się wymiennie, a czas ich realizacji jest zmienny w zależności od wykonywanej czynności. W ocenie Kolegium, dołożono wszelkich starań, aby właściwie dokonać wymiaru czasu usług i umożliwić jak największy zakres usług opiekuńczych. W związku z powyższym organ odwoławczy przyjął, że w świetle przeciętnych możliwości realizacji usług opiekuńczych przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Bielany w W., przyznanie pomocy w sposób określony w zaskarżonej decyzji było dopuszczalne i nie naruszało prawa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej pismem z dnia 17 grudnia 2010 r. oraz pismem procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia 24 marca 2011 r., w której zakwestionowała przyznany limit czasowy na wykonanie czynności w ramach przyznanych usług opiekuńczych określonych w decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że jednym z rodzajów świadczeń z pomocy społecznej są usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania ( art. 36 pkt2 lit.l ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz.1362 ze zm.). Odwołując się do treści art. 50 ust. 1 i 3 omawianej ustawy stwierdził, że organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły, że skarżąca - będąca osobą samotną o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności - kwalifikuje się do przyznania pomocy w takiej formie. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie było natomiast określenie przez organy orzekające wymiaru czasowego na wykonanie czynności w zakresie przyznanych usług opiekuńczych. Sąd pierwszej instancji podał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano miejsce, okres i zakres usług opiekuńczych przyznanych skarżącej. Przy określaniu zakresu usług opiekuńczych wzięto pod uwagę orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności skarżącej oraz zaświadczenia lekarskie wskazujące na konieczność udzielenia takiej pomocy, a także fakt, iż niektóre czynności skarżąca może wykonywać samodzielnie, a przy niektórych powinna współdziałać z osobą świadczącą pomoc. Wyjaśniono że zakres usług i czas potrzebny na ich realizację określono w oparciu o wieloletnie doświadczenie w realizacji pomocy usługowej na rzecz mieszkańców, jak i doświadczenie życiowe wskazujące, iż czynności z zakresu gospodarstwa domowego wykonuje się wymiennie, a czas ich realizacji jest zmienny w zależności od wykonywanej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że rozstrzygnięcie organu dotyczące zakresu przyznanych usług i czasu potrzebnego na ich wykonanie, nie nasuwa zastrzeżeń. Organy orzekające przyznając skarżącej usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania w wymiarze 1,5 godziny 7 razy w tygodniu oraz w wymiarze 2 godzin 4 razy w tygodniu (w dni robocze) poprzez pomoc w wykonaniu wskazanych w decyzji czynności, wzięły pod uwagę jej stan zdrowia oraz potrzeby. Rozstrzygnięcie w zakresie czasu i wymiaru przyznanej pomocy nie odbiega od zasad logicznego myślenia i doświadczenia życiowego, biorąc pod uwagę wykonywanie ich przez przeciętną osobę w normalnych realiach życia codziennego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie ma możliwości precyzyjnego wyliczenia czasu wykonania poszczególnych czynności wchodzących w zakres przyznane skarżącej pomocy. Czas wykonania tych czynności z natury rzeczy podlega ocenie poprzez pryzmat doświadczenia życiowego biorąc za wzorzec przeciętną osobę wykonującą powyższe czynności. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że organy orzekające poprzez nieprzeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez stronę na okoliczność czasu niezbędnego do wykonania przyznanych usług nie naruszyły zasad postępowania administracyjnego. Podkreślił, że obowiązkiem państwa realizującego politykę w zakresie pomocy osobom i rodzinom, które nie są w stanie z różnych przyczyn pokonać trudności życiowych, jest udzielanie pomocy i wsparcia w sytuacjach szczególnych, a nie dostarczanie im świadczeń w wysokości i zakresie przez nich wymaganych i ich satysfakcjonujących. Udzielana pomoc jej rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż przyznanie usług opiekuńczych ma charakter fakultatywny, co oznacza, że decyzja w tej sprawie ma charakter uznaniowy. W takim przypadku kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organy orzekające w sprawie przyznając skarżącej usługi opiekuńcze w określonym zakresie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i dokonały w sposób wyczerpujący analizy sytuacji w jakiej się ona znajduje. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., gdyż decyzje opierają się na wystarczającym materiale dowodowym, a ich uzasadnienia mają charakter szczegółowy. Ustalając czas przyznanej pomocy oraz jej zakres organ nie wykazał się żadną dysproporcją w jej wymiarze i przyznał skarżącej pomoc stosownie do jej potrzeb. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wniosek skarżącej o dopuszczenie dowodu z jej przesłuchania celu wykazania, że przyznana jej pomoc jest niewystarczająca i nie zapewnia minimum niezbędnego do godnego życia nie został uwzględniony, gdyż w świetle art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest on niedopuszczalny. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargą oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A.S. reprezentowana przez radcę prawnego, która wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zarzuciła: a) naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw z art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez ustalenie i przyjęcie, iż przyznany skarżącej zakres usług opiekuńczych był przyznany we właściwym rozmiarze i odpowiadał jej stanowi zdrowia oraz jej własnym możliwościom w zakresie usprawnia do samoobsługi; b) naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 50 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 nr 175, poz. 1362 ze zm.), poprzez uznanie, że przyznany skarżącej zakres usług opiekuńczych mieścił się w granicach uznania administracyjnego i był adekwatny do potrzeb skarżącej i możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i niezdolną do samodzielnej egzystencji. Potwierdza to znajdująca się w aktach sprawy opinia lekarska z dnia 13 maja 2011 r., wydana już po wydaniu zaskarżonego wyroku. Uzasadnia to stwierdzenie, że zakres przyznanej jej pomocy był nieadekwatny do stopnia niepełnosprawności i niezdolności do samodzielnej egzystencji. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie usankcjonował wady zaskarżonych decyzji poprzez przyznanie skarżącej pomocy w znaczącym stopniu warunkowanej jej możliwościami do wykonywania niektórych czynności w zakresie tzw. usprawniania do samoobsługi, w sytuacji gdy dla niej usprawnianie do samoobsługi bez nadzoru lekarskiego jest zagrożeniem dla życia. Podkreślił, że tzw. usprawnianie do samodzielności jest usługą opiekuńczą specjalistyczną w zasadzie przyznawaną dla osób z zaburzeniami psychicznymi i nie może dotyczyć skarżącej, która nie cierpi na tego rodzaju schorzenia. Wskazał, że zakres przyznanej skarżącej pomocy nie został oceniony pod kątem jej stanu zdrowia i wynikających z niego potrzeb w zakresie usług opiekuńczych. W dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i obecnie nie może ona wykonywać czynności z zakresu samoobsługi. Skutkuje to niewłaściwą skalą przyznanej i koniecznej dla jej egzystencji pomocy w zakresie usług opiekuńczych, a konkretnie zbyt niskim wymiarem tej pomocy. Zdaniem skarżącej decyzja o przyznaniu pomocy powinna precyzować te czynności, które może ona samodzielnie wykonywać po konsultacji z właściwym lekarzem, a następnie po sprecyzowaniu ich, określać zakres przyznanej pomocy, który byłby spójny, logiczny z czynnościami koniecznymi do wykonania w zakresie i rozmiarze niezbędnym do zapewnienia jej egzystencji. Pomoc w zakresie usług opiekuńczych powinna uwzględniać fakt, iż każda czynność w zakresie samoobsługi nieuzgodniona z właściwym lekarzem może zagrażać jej życiu. W ocenie autora skargi kasacyjnej zaskarżone w tej sprawie decyzje, jak i zaskarżony wyrok tych wymagań nie uwzględniają. Stanowi to naruszenie art. 50 ust. 1 i 3 cyt. ustawy o pomocy społecznej. Zakres tej pomocy określono bez dogłębnej analizy możliwości i potrzeb skarżącej skonsultowanych z właściwym lekarzem. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Przechodząc do oceny podniesionych zarzutów, należy w pierwszej kolejności odnieść do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 151 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a ograniczył się do stwierdzenia, że przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny nie uwzględnia stanu zdrowia skarżącej, przy czym powołał się na opinię lekarską z dnia 13 maja 2011 r., a zatem na dokument, który nie mógł być znany Sądowi pierwszej instancji orzekającemu w dniu 1 kwietnia 2011 r. Ponadto wskazał, że Sąd pierwszej instancji błędnie zaaprobował ustalenia organu, który przyjął, że udzielona skarżącej pomoc w zakresie usług opiekuńczych odpowiada stanowi jej zdrowia i wynikającym z niego potrzebom mimo, iż jej rozmiar nie był konsultowany z lekarzem. Wskazać należy, iż przepis art. 141 § 1 P.p.s.a. określa wymogi, jaki musi spełniać uzasadnienie wyroku a więc zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje zarówno przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej jak i ich ocenę pod względem zgodności z prawem, a w konsekwencji przytoczenie stanu faktycznego przyjętego przez sąd. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji tym obowiązkom sprostał, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszelkie wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i wskazuje na powody dla których kwestionowane decyzje organów odpowiadają prawu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd w sposób wyczerpujący przedstawił stan sprawy przytaczając zarówno, przyjęty przez organy stan faktyczny, ich ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, stanowisko skarżącej prezentowane w trakcie postępowania oraz zarzuty podniesione w skardze. W rozważaniach tych ocenił zarzuty skargi i ustosunkowując się do wszelkich podniesionych okoliczności wykazał ich bezzasadność. W sposób szczegółowy przedstawił także podstawę prawną rozstrzygnięcia zarówno przez wskazanie mających zastosowanie w sprawie przepisów jak i jej wyjaśnienie. Natomiast to, że wbrew stanowisku prezentowanemu przez autora skargi kasacyjnej, uznał za trafne ustalenia, że w dacie wydania decyzji zakres przyznanej skarżącej pomocy był adekwatny do stopnia jej niepełnosprawności , co wyczerpująco uzasadnił, nie stanowi naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a podstawą orzekania jest materiał zgromadzony przez organy administracji publicznej, a sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skarżącej Sąd pierwszej instancji trafnie, zatem przyjął, że organ wykazał, iż przy określaniu zakresu usług opiekuńczych wziął pod uwagę orzeczenie o jej znacznym stopniu niepełnosprawności oraz zaświadczenie lekarza specjalisty chorób wewnętrznych z dnia 16 sierpnia 2010 r., w którym określono zakres niezbędnych dla niej usług. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że aprobując stanowisko organu w zakresie przyznanych skarżącej usług opiekuńczych, w tym ich rozmiar uwzględnił zatem jej ówczesny stan zdrowia oraz możliwości ich realizacji przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Bielany w W. Stwierdził, że organ ustalając czas pomocy oraz jej zakres nie wykazał się żadną dysproporcją w ich wymiarze i przyznał skarżącej pomoc stosownie do jej potrzeb. Zakres czasu i wymiar przyznanej pomocy nie odbiega od doświadczenia życiowego , przy wzięciu za podstawę przy ich określeniu przeciętnej osoby w normalnych realiach życia codziennego. Nie ma natomiast możliwości precyzyjnego wyliczenia czasu wykonania poszczególnych czynności wchodzących w zakres przyznanej skarżącej pomocy. Czas wykonania tych czynności z natury rzeczy podlega ocenie poprzez pryzmat doświadczenia życiowego biorąc za wzorzec przeciętną osobę wykonującą powyższe czynności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art.141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 lit a P.p.s.a. i stosując art.151 P.p.s.a. prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej wskazać należy, iż przepis ten stanowi ,że osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem . Autor skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu upatruje w nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że przyznany skarżącej zakres usług opiekuńczych mieścił się w granicach uznania administracyjnego i był adekwatny do potrzeb skarżącej. Wskazać należy, iż art. 50 cyt. ustawy o pomocy społecznej stwarza organowi pomocy społecznej możliwość (nie obowiązek) przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. Istota pomocy, o jakiej mowa w powyższym przepisie sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony (osoba samotna, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona). Przyznanie pomocy w sytuacji bardzo ograniczonych środków finansowych i dużej liczby wnioskodawców oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności, zaś ustalenie jej wymiaru wymaga uwzględnia także uzasadnionych potrzeb innych osób ubiegających się o pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Dlatego w każdej ze spraw organ pomocy społecznej rozważa sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc, jej stan zdrowia i na tej podstawie ustala zakres niezbędnych dla niej usług opiekuńczych, biorąc pod uwagę możliwości świadczenia ww. przemocy przez ośrodek pomocy społecznej oraz potrzeby innych osób znajdujących się w sytuacji, o której mowa w art. 50 ust. 1 powołanej ustawy. W rozpoznawanej sprawie skarżącej przyznano pomoc w formie usług opiekuńczych. Ustalając ich zakres i rozmiar, oceniono z jednej strony zasadność zgłoszonego żądania pod kątem zaistnienia przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 i 3 cyt. ustawy o pomocy społecznej, a z drugiej strony możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Bielany w W. Podkreślić należy, iż zgodnie z założeniami pomocy społecznej wyrażonymi w art. 2, art. 3, art. 4 i art. 7 cyt. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do treści art. 7 pkt. 5 tej ustawy pomocy społecznej udziela się osobom z powodu niepełnosprawności Natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach instytucji pomocy społecznej. Ocena warunków i możliwości udzielenia określonego rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, należy do organu administracji, któremu w tym zakresie pozostawiono określony zakres swobody, który w rozpatrywanej sprawie został zachowany. Trzeba mieć na względzie, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanych i wnioskowanych przez te osoby rozmiarach. Podkreślić należy, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może przyznać ją w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organów orzekających w tej sprawie, że przyznanie A.S. pomocy w formie usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania na okres od 1 września 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. w wyżej określonym wymiarze nie narusza prawa. Zasadnie stwierdził również, iż organy przy podjęciu decyzji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego Z tych względów zarzut naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego uznać należy za nietrafny. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał ,że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.