II SA/Bd 1475/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Inwestorzy: K. i F. N., przystąpili do realizacji inwestycji polegającej na budowie apteki z mieszkaniem służbowym na terenie działki Nr [...] w m. [...], w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia[...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. W związku ze zmianą właściciela działki Nr[...], na wniosek nowego właściciela nieruchomości – M. N., Starosta [...] decyzją z dnia [...] wprowadził zmianę inwestora, tj. M. N., której udzielono pozwolenia na kontynuację budowy budynku usługowo - mieszkalnego, wyraźnie zaznaczając, iż integralną częścią tej decyzji jest decyzja z dnia[...], jak wyżej. Dokonano również zmian i nowego podziału gruntów, co zostało zawarte w decyzjach Wójta Gminy [...] z dnia [...] i z dnia [...] wobec czego działka Nr [...] w Z. otrzymała Nr[...]. Na wniosek inwestora M. N., Starosta [...] decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt zamienny budynku usługowo - mieszkalnego i projekt zagospodarowania działek Nr [...] w m. Z., w zakresie zmiany funkcji budynku apteki z mieszkaniem na budynek usługowo - mieszkalny, konstrukcji budynku oraz elewacji i kolorystyki. W decyzji tej zawarto ustalenie, iż integralną częścią tej decyzji są poprzedzające ją decyzje z dnia[...]., opisane wyżej. Starosta [...] po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego, tj. wznowieniu postępowania na wniosek strony postępowania J. M., decyzją z dnia[...], odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z dnia [...] r. jak wyżej. Od decyzji tej J. M. wniósł odwołanie do Wojewody [...] i organ ten decyzją ostateczną z dnia[...], uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. w całości oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. - zatwierdzającą projekt zamienny rzeczonego budynku usługowo - mieszkalnego oraz projekt zagospodarowania działek Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...] w swojej decyzji wskazał między innymi, że decyzja z dnia [...] r., zatwierdzająca projekt zamienny została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która to decyzja straciła swoją ważność. Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. znak:[...], nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 2.04.2010 r., aktualnej decyzji o warunkach zabudowy, sporządzenia planu zagospodarowania działek uwzględniającego obowiązujące warunki techniczno - budowlane, projektu budowlanego uwzględniającego funkcje poszczególnych pomieszczeń oraz analizy zaciemnienia wznoszonego obiektu. Z uwagi na niewykonanie przez inwestora nałożonego postanowieniem jak wyżej obowiązku, Starosta [...] decyzją z dnia[...], umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę rzeczonego budynku usługowo - mieszkalnego. W związku z wyeliminowaniem przez Wojewodę [...] z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku usługowo - mieszkalnego i projekt zagospodarowania działek Nr [...] w m. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wpisem do dziennika budowy z dnia [...] r. wstrzymał dalsze prowadzenie robót budowlanych budynku usługowo - mieszkalnego. Tym wpisem powiatowy organ nadzoru budowlanego określił stan zaawansowania robót i wykonał dokumentację fotograficzną obrazującą wykonany zakres robót budowlanych. Z uwagi na stan prawny, związany z budową przedmiotowego obiektu budowlanego, Prokurator Prokuratury Rejonowej w[...], wnioskiem z dnia [...]r. sygn. akt[...], w oparciu o art.182 K.p.a., wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych polegających na budowie dwukondygnacyjnego budynku usługowo - mieszkalnego, realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Po przeprowadzonych w dniu 21.07.2010 r. czynnościach kontrolnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...], w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzone roboty budowlane, wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Na postanowienie to inwestor wniósł zażalenie do organu odwoławczego i organ ten, tj. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na istotne uchybienia formalne polegające na nieprecyzyjnym sformułowaniu sentencji rozstrzygnięcia oraz lakonicznym jego uzasadnieniu. Rozpatrując sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...], w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał M. N. prowadzenie robót budowlanych, budynku usługowo – mieszkalnego, zlokalizowanego w [...] na dz. nr [...], wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ sprecyzował, na czym polegają istotne odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, wskazując, iż realizowana budowa odbiega w sposób istotny od warunków określonych w wyżej wymienionej decyzji, tj. z naruszeniem art. 36a, czyli bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zmiana dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu oraz zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Przedmiotowy budynek zgodnie z będącą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę powinien być obiektem jednokondygnacyjnym o wymiarach 28,23 x 9,0, wysokości 3,0 - 6.26 m i kubaturze 620,30 m³, a dane techniczne powstałego budynku dwukondygnacyjnego są następujące długość 24,94 m, szerokość 9,26 m, wysokość 7,83 m, kubatura 1123,60 m³. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez M. N., która w zażaleniu wniosła o jego uchylenie, podnosząc, iż inwestor zakończył już budowę i w tej sytuacji zaskarżone postanowienie narusza rażąco prawo, w sposób uzasadniający jego eliminację z obrotu prawnego wobec niewłaściwego zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż postępowanie jest w tym zakresie bezprzedmiotowe. Zdaniem strony odwołującej się, w sytuacji faktycznej, w której roboty budowlane zostały zakończone, stanowi to przeszkodę do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie przywołanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisu, bowiem przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności nie dają podstawy do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż w ust. 1 art. 50 Prawa budowlanego mowa jest o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych - wykonywanych, co oznacza, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w sytuacji określonej w pkt 4 ust. 1 tylko wtedy, kiedy roboty budowlane są aktualnie wykonywane. W stanie faktycznym, jaki ma miejsce w niniejszej sprawie, a który wynika, między innymi, z kontroli budowy w dniu 21 lipca 2010 r.; budowa w znaczeniu art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, w ocenie inwestora została zakończona. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do wniesionego zażalenia organ odwoławczy wskazał, iż jest ono bezzasadne, gdyż budowa przedmiotowego budynku usługowo - mieszkalnego realizowana jest ewidentnie w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i ustaleń zawartych w pozwoleniu na budowę, co stanowiło ustawową konieczność do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Organ podkreślił, iż faktyczne zakończenie budowy można uznać dopiero w momencie, gdy inwestor legitymuje się pozwoleniem na użytkowanie lub gdy ten inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia o zakończeniu budowy, a tymczasem inwestor - skarżąca do dnia wydania zaskarżonego postanowienia, takimi dokumentami nie legitymowała się, tym samym wobec prawa budowa nadal jest prowadzona. W skardze wniesionej do sądu M. N. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego, zarzucając jego wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 2, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. oraz naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W ocenie skarżącej wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy przesłanki zastosowania tych instytucji zostaną ustalone w sposób niewątpliwy, tj. co najmniej w oparciu o dokładne pomiary, a nie jedynie szacunki dokonane w trakcie obecności inspektora w obiekcie (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., IV SA 1273/96, Lex, nr 43252). Zarzut taki uzasadnia zdaniem skarżącej to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] r., poza wpisem w dzienniku budowy o wstrzymaniu robót, bez wskazania podstawy faktycznej i prawnej tej "decyzji" nie dokonał ani wizji, ani oględzin obiektu, co potwierdza brak jakiegokolwiek protokołu w tym zakresie, skutkiem czego został naruszony, m.in. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Strona podkreśliła, że w sprawie nie zaszły materialnoprawne przesłanki wstrzymania prowadzenia robót, gdyż z treści art. 50 ust. 1 prawa budowlanego wynika wprost, iż wspomniane wstrzymanie może odnosić się wyłącznie do robót wykonywanych, a nie - jak w omawianym przypadku - zakończonych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2005 r., IV SA 5140/03, Lex, nr 189021). Przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności, w ocenie skarżącej nie dają podstawy do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, ponieważ pojęcie "robót budowlanych – wykonywanych", oznacza, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w sytuacji określonej w pkt 4 ust. 1 tylko wtedy, kiedy roboty budowlane są aktualnie wykonywane, natomiast w stanie faktycznym, jaki ma miejsce w niniejszej sprawie, a który wynika, między innymi z kontroli budowy w dniu 21 lipca 2010 r., w rozumieniu w art. 51 ust. 4 prawa budowlanego budowa została zakończona. Skoro podczas kontroli PINB w lipcu 2010 r. stwierdzono, że budowa przedmiotowego obiektu została zakończona, to w ocenie skarżącej bezprzedmiotowym jest wstrzymanie budowy tego budynku postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Ponadto wskazano, że organ pierwszej instancji w swoich ustaleniach pominął i to, że inwestor zgłosił zamiar użytkowania budynku będącego przedmiotem zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, a w ślad za nim Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób dowolny ocenili stan faktyczny w niniejszej sprawie, na podstawie częściowego jedynie materiału dowodowego, pomijając jego istotne fragmenty mające wpływ na treść rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Pismem z dnia [...] r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] również wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko prezentowane przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji w odniesieniu do przyjętej przez nie kwalifikacji robót budowlanych realizowanych przez inwestora, charakteru naruszenia przepisów prawa budowlanego oraz zastosowanego trybu legalizacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, jak również sąd z urzędu nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu takich naruszeń przepisów prawa, które uzasadniałyby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub przepisach. Niezastosowanie się do polecenia zawartego w postanowieniu o wstrzymaniu robót, skutkuje sankcją rozbiórki albo zobowiązaniem inwestora do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót, organ stosownie do okoliczności podejmuje czynności określone w art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, a następnie sprawdza ich wykonanie. Odnosi się to również do przypadku, gdy roboty budowlane zostały wykonane, gdyż stosownie do treści art. 51 ust. 7 odpowiednio stosuje się ust. 1 pkt 1 i 2 art. 51 oraz ust. 3 przepisu art. 51. W przypadku nie wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego Taka regulacja realizuje istotną funkcję prawa budowlanego, którą jest ochrona interesu publicznego i indywidualnego w procesie budowy obiektów budowlanych. Interes ten byłby zagrożony, gdyby pozostawiono poza kontrolą właściwych organów administracji publicznej obiekty budowlane, wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę czy przepisach prawnych. Wstrzymanie robót budowlanych, wykonanych z naruszeniami, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, pozwala na uruchomienie procedury naprawczej. W rozpoznawanej sprawie zasadniczego znaczenia nabiera ustalenie, czy zaistniały przesłanki do wstrzymania robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w opisanych w przepisie przypadkach, właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych. Oznacza to, że warunkiem wydania postanowienia jest wykonywanie robót budowlanych z naruszeniami opisanymi w pkt 1 – 4 art. 50. Skarżący i organ prezentują inny pogląd co do tego, czy są prowadzone roboty budowlane. Należy w tym miejscu podnieść, iż bezspornym jest, że skarżąca nie zgłosiła zakończenia prac budowlanych, wykonanych zgodnie z posiadaną dokumentacją. Zasadne zatem było wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Faktyczne bowiem zakończenie budowy można uznać dopiero w momencie, gdy inwestor legitymuje się pozwoleniem na użytkowanie lub gdy ten inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia o zakończeniu budowy, a tymczasem inwestor - skarżąca do dnia wydania zaskarżonego postanowienia, takimi dokumentami nie legitymowała się, tym samym wobec prawa roboty budowlane nadal są prowadzone. Prima facie wydaje się, że dyspozycja art. 51 ust. 7 nie obejmuje sytuacji, gdy roboty budowlane wykonano z istotnym odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, gdyż przepis nie nawiązuje do skutków opisanych w tym przypadku. Zasadne jest zatem ustalenie, czy ustawodawca rezygnuje od zastosowania sankcji wobec inwestora, gdy wykonał roboty opisane powyżej. Czytając uważnie przepis, istotne jednak jest zawarte in fine tego przepisu stwierdzenie, że "roboty zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane". W katalogu naruszeń, o których mowa w art. 50 ust. 1 jest też przypadek prowadzenia robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Jednakże przepis ten przewiduje sposób postępowania, określony tylko w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, pomijając przypadek procedury naprawczej dla istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Pozostaje zatem wątpliwość, czy to oznacza, że organ nie ma podstawy do podjęcia działań przewidzianych dla tego typu sytuacji, a więc zastosowania sankcji rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (ujętej w ust. 5 art. 51 ustawy – Prawo budowlane). Literalnie art. 51 ust. 7 nie przewiduje odpowiedniego stosowania ust. 1 pkt 3 art. 51 (tj. naruszenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego) oraz ust. 4 i 5 co nie oznacza, że inwestor jest wolny od możliwości zastosowania wobec niego jakiejkolwiek sankcji wynikającej z art. 51. Świadczy o tym odwołanie się w art. 51 ust. 7 do art. 50 ust. 1, a więc przypadku m.in. istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Natomiast ratio legis pominięcia art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 i 5 ustawy – Prawo budowlane należy upatrywać w tym, że w przypadku wykonania obiektu z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę, nie wydaje się celowe zobowiązanie inwestora do przedłożenia projektu zamiennego, a jednocześnie gdyby taki obowiązek nałożono, to jego niewykonanie skutkowałoby sankcją rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego. Oznacza to, że występuje tu taka sama sankcja jak w ust. 3 w przypadku nie wykonania obowiązku. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę, na zasadach odpowiedniego stosowania cyt. przepisów, byłoby powieleniem skutków jakie powstają z powodu wykonywania robót z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 1 – 4. Właściwe zatem odczytanie "odpowiedniego" stosowania ust. 7 oznacza, że dla robót wykonanych z istotnym odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach, przewiduje się zastosowanie bezwzględnej sankcji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane (tożsamej dla niewykonania obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5). Koresponduje to też z bezpośrednim stosowaniem sankcji opisanych w przypadku wykonywania robót pomimo ich wstrzymania (art. 50a ust. 2). Zatem przez wstrzymanie robót organ otwiera inwestorowi możliwość prowadzenia procedury naprawczej. W tych okolicznościach przedstawione rozważania mają o tyle znaczenie, że wyjaśniają, iż rozstrzygnięcie organu jest korzystne dla strony. Powyższe powoduje, iż w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie na dzień jego wydania odpowiadało prawu, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, co skutkuje jej oddaleniem na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.