I OSK 640/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 886/10 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Rektora U. W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów kierunku filologia, specjalność filologia ukraińska z językiem angielskim 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Rektora U. W. na rzecz P. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Ol 886/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę P. B. na decyzję Rektora U. W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Dziekan Wydziału Humanistycznego U. W. w O. wszczął postępowanie w sprawie skreślenia P. B. z listy studentów Wydziału Humanistycznego na kierunku filologia - specjalność filologia ukraińska z językiem angielskim, zaś decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] orzekł o skreśleniu P. B. z listy studentów w/w Wydziału. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów, zgodnie z którym warunkiem zaliczenia semestru (roku) jest uzyskanie przez studenta zaliczenia ćwiczeń i praktyk oraz zdanie egzaminów ze wszystkich przedmiotów przewidzianych planem studiów (§ 24 ust. 1-3 Regulaminu Studiów U. W. w O.). Wspomniany plan – w odniesieniu do organizacji roku akademickiego 2008/2009 - na studiach stacjonarnych i niestacjonarnych przewidywał natomiast, że zajęcia dydaktyczne w semestrze zimowym zaczęły się w dniu 2 października 2008 r. i trwały do dnia 24 stycznia 2009 r., a sesja egzaminacyjna została wyznaczona na okres od dnia 26 stycznia do dnia 14 lutego 2009 r. Ustalono przy tym, iż P B. do dnia [...] lutego 2009 r. (tj. do dnia rozpoczęcia zajęć dydaktycznych na drugim semestrze) nie odebrał karty osiągnięć studenta i nie przystąpił do sesji egzaminacyjnej z wymaganych programem nauczania przedmiotów, co oznaczało, że tym samym nie zaliczył pierwszego semestru pierwszego roku studiów. W związku z powyższym, powołując się na art. 190 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), Dziekan Wydziału Humanistycznego stwierdził, że - jako kierownik jednostki organizacyjnej - posiadał możliwość skreślenia studenta z listy studentów w przypadku nieuzyskania przezeń zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie. Nadmieniono jednocześnie, że zgłoszone przez P. B. wnioski o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji znajdującej się u Rektora U.W. w O. nie zostały uwzględnione, bowiem - w ocenie organu - dotyczyły one okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami i nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, na skutek odwołania wniesionego przez stronę, Rektor U. W. w O. decyzją z dnia [...] 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w motywach rozstrzygnięcia stanowisko zajęte przez Dziekana. Na powyższą decyzję P. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę Rektor Uczelni wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację, zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r. ( sygn. akt II SA/Ol 890/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalając pierwotnie skargę stwierdził, że decyzja w przedmiocie skreślenia z listy studentów, podjęta na zasadzie art. 190 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym ma wprawdzie charakter uznaniowy, ale użycie w tym przepisie sformułowania, że student "może być skreślony z listy studentów" wynikało w tym wypadku jedynie z poszanowania przez ustawodawcę zasady autonomii uczelni. W analizowanej zaś sprawie skarżący został skreślony z listy studentów w sytuacji, gdy nie tylko nie przystąpił do sesji egzaminacyjnej, ale nawet nie odebrał karty osiągnięć studenta. W ocenie Sądu zatem zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów prawa mimo, iż organ nie rozważał szczegółowo kwestii uznania administracyjnego, ale wskazano na fakt naruszenia przez skarżącego podstawowych obowiązków studenta. Na skutek wniesienia przez P. B. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r. ( sygn. akt I OSK 335/10) uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i przekazał temuż Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd Kasacyjny m. in. podniósł, że w analizowanej sprawie organ administracyjny wszczął dwa postępowania, przy czym to drugie postępowanie zostało wszczęte przed zakończeniem pierwszego. Powyższe wynikało wprost z treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Ol 1061/09), również dotyczącego skreślenia skarżącego z listy studentów kierunku filologia ukraińska, w którym to wyroku tenże Sąd stwierdził, iż w okolicznościach rozpoznawanej przezeń sprawy, zawieszenie postępowania nie znajdowało uzasadnienia prawnego, gdyż doszło do sytuacji, w której organ pierwszej instancji wszczął dwa, odrębne postępowania administracyjne w tej samej sprawie, to jest w sprawie skreślenia z listy studentów w stosunku do tej samej strony. Pierwsze postępowanie we wskazanym wyżej przedmiocie zostało przy tym wszczęte w dniu [...] listopada 2008 r., zaś drugie - w dniu [...] marca 2009 r. Wskazując więc na treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej "P.p.s.a". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że prawomocne orzeczenie sądu wiąże inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie, także inne osoby. Konsekwencją prawomocnego orzeczenia jest zaś to, że nikt nie może negować faktu istnienia i treści takiego orzeczenia. Pamiętać należy także o tym, że prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 P.p.s.a.). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 4 P.p.s.a., bowiem w tym samym czasie toczyły się przed tym samym Sądem dwa postępowania w tej samej sprawie. We wcześniej wszczętym postępowaniu skarga na postanowienie o zawieszeniu postępowania złożona została u Rektora U. W. w O. w dniu [...] grudnia 2009 r., a w sprawie wszczętej w dniu [...] marca 2009 r. skarga na decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wpływ na taki stan rzeczy mogło mieć niedopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się u Rektora U. W. w O., o co wnioskował skarżący na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. oraz w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2009 r. Zaznaczono przy tym, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tych wniosków dowodowych skarżącego oraz nie zbadał z urzędu, podnoszonego przez skarżącego, faktu prowadzenia dwóch postępowań. Podkreślono również, iż oddalenie skargi kasacyjnej spowodowałoby sytuację, w której prawomocne byłyby dwa wyroki odmiennie oceniające kwestię dwóch postępowań w tej samej sprawie. Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie – działając na zasadzie art. 151 P.p.s.a. - po raz kolejny oddalił skargę P. B. uznając ją za niezasadną. Sąd podniósł, iż – orzekając w ramach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r. ustalił, że w sprawie skreślenia skarżącego z listy studentów Wydziału Humanistycznego U.W. na kierunku filologia specjalność filologia ukraińska z językiem angielskim istotnie toczyły się dwa postępowania, a mianowicie postępowanie wszczęte w dniu [...] listopada 2008 r. i wszczęte w dniu [...] marca 2009 r. (to ostatnie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji). Tym niemniej, choć nadmieniono, iż w sprawie administracyjnej wino toczyć się tylko jedno postępowanie a zatem organ nie powinien wszczynać kolejnego postępowania w tej samej sprawie, to - w ocenie Sądu Wojewódzkiego – powyższe uchybienie nie było na tyle istotne, aby miało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skoro bowiem doszło do takiej sytuacji, iż w postępowaniu wszczętym później zapadła ostateczna decyzja o skreśleniu z listy studentów, to skutkowało to jedynie tym, że w takiej sytuacji odpadł przedmiot postępowania wszczętego wcześniej a ta okoliczność nie stanowiła przedmiotu orzekania w niniejszej sprawie. Sąd podkreślił też, że w postępowaniu wszczętym w dniu [...] listopada 2008 r. nie zapadła żadna decyzja administracyjna a zatem nie doszło do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie decyzje zapadłe w tej samej sprawie. W związku z powyższym, podzielając w pełni stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r. co do meritum sprawy, Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że wprawdzie organ dopuścił się w rozpatrywanej sprawie uchybienia proceduralnego, to jednak nie miało ono wpływu na treść rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej, P. B. zaskarżając wyżej przedstawiony wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 ab initio k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. polegające na wadliwym uznaniu, że wszczęcie przez organ kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia z listy studentów i wydanie decyzji w sytuacji, gdy w toku pozostaje wszczęte wcześniej postępowanie w tej samej sprawie, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, mającego skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji, przedstawiając taką ocenę i oddalając na tej podstawie skargę, dokonał bowiem niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oraz bezzasadnie odmówił zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., gdyż w żadnym razie nie było prawnie dopuszczalne, aby organ administracyjny mógł dowolnie wszczynać kilka postępowań administracyjnych w tej samej sprawie i wydawać decyzję zanim wpierw nie zakończył, w sposób prawem przewidziany, postępowania wcześniej wszczętego. Odmienne stanowisko prowadzi do uznania, że organ narusza kardynalną zasadę stania na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), gdyż narusza podstawową zasadę prawnoprocesową litispendencji (przyjętą powszechnie w systemach demokratycznych państw prawnych); wreszcie narusza też wprost i istotnie przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zobowiązuje organ do tego, aby umorzył postępowanie administracyjne wówczas, gdy okaże się, że wcześniej zostało wszczęte w tej samej sprawie postępowanie, które pozostaje w toku. Ustalenie zatem przez Sąd a quo, że organ wydał decyzję w sprawie, w której już wcześniej wszczęto postępowanie, i które to wcześniejsze postępowanie pozostaje nadal w toku, zobowiązywało tenże Sąd do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem wady postępowania organu administracyjnego miały istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiający się w tym, że gdyby ich nie popełniono, to zamiast decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (merytorycznej) musiałaby zapaść decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji (umorzenie), która umożliwiałaby zakończenie w sposób merytoryczny wcześniej wszczętego postępowania. Nie stosując normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej; gdyby bowiem wady tej nie popełnił, to treść wyroku Sądu byłaby odmienna; nie nastąpiłoby oddalenie skargi, lecz jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonych decyzji. Wskazując powyższą podstawę kasacyjną skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano, że Naczelny Sąd Administracyjny badał już niniejszą sprawę i uchylając wyrok Sądu pierwszej instancji na skutek zarzutu kasacyjnego skarżącego, podniósł, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł faktu, że w tej samej sprawie toczyły się dwa postępowania administracyjne. Skoro zatem Sąd kasacyjny nakazał Sądowi pierwszej instancji ocenić kwestię toczenia się dwóch postępowań jednocześnie, to widocznie okoliczność ta miała kapitalne znaczenie, co do kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia bowiem zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania tylko wówczas, gdy naruszenie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając więc tę podstawę kasacyjną, Sąd ten tym samym uznał, że jednoznaczne ustalenie powyższej kwestii będzie wpływało na wynik sprawy. Z tego powodu trudno zatem zrozumieć aktualne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który ten wyznacznik zignorował uważając, że w/w wada nie ma wpływu na wynik sprawy. Podnoszono też, że nie wolno organowi wszczynać wielu postępowań w tej samej sprawie a raz wszczęte postępowanie powoduje skutek zawiązania się procesu administracyjnego w konkretnej sprawie administracyjnej (stan litispendencji) i dopóki to pierwotne postępowanie nie zostanie zakończone w prawem przewidziany sposób (art. 104 lub art. 105 k.p.a.), dopóty prawnie niedopuszczalne jest wszczynanie kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Powyższa zasada — stanowiąca bezwzględną przesłankę negatywną do toczenia procesu — obecna jest, jak wywodził skarżący, w każdej procedurze polskiego systemu prawnego (art. 199 § 1 pkt 2 k.p.c; art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.; art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k.) i obecna jest również we wszystkich systemach demokratycznych państw prawnych. Stanowi więc pewien uniwersalny wyznacznik wielu systemów prawnych, który określa kiedy postępowanie toczyć się nie może. Gdyby bowiem zezwolić organom na taki sposób prowadzenia postępowań, to łatwo sobie wyobrazić kompletny chaos i całkowity brak gwarancji dla stron procesu. W tej samej sprawie można byłoby wszczynać dowolną ilość postępowań i kończyć tylko te, które organ chciałby zakończyć. Wskazywano, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że organ naruszył art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu powodującym konieczność uchylenia decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wszczęcie kolejnego postępowania, mimo tego, że toczy się wcześniej wszczęte postępowanie w tej samej sprawie, oznaczało bowiem, że to późniejsze postępowanie było od początku postępowaniem bezprzedmiotowym, obligującym organ pierwszej instancji do tego, aby je umorzył na każdym etapie, a organ drugiej instancji do tego, aby decyzję pierwszoinstancyjną uchylić i postępowanie w sprawie umorzyć. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w analizowanym stanie faktycznym nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty podniesione w niej oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. to jest na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący, wskazując na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. wiązał je z art. 7 k.p.a. ab initio i art. 105 § 1 k.p.a., twierdził bowiem, że wadliwym było oddalenie skargi w sytuacji, gdy doszło do wszczęcia przez organ kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia z listy studentów i wydania decyzji w sytuacji, gdy w toku pozostawało wszczęte wcześniej postępowanie w tej samej sprawie. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. Nie jest rzeczą dopuszczalną, a zatem prawnie obojętną, prowadzenie przez organ administracji publicznej jednocześnie dwóch postępowań w tej samej sprawie. Z tego też powodu wydanie decyzji administracyjnej, dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skutkuje kwalifikowaną wadliwością takiej decyzji, stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności ( art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Okoliczność, że w analizowanej sprawie nie zaistniała taka sytuacja, w której doszło do wydania decyzji w ramach rei iudicatae, którym to argumentem, wydając zaskarżony wyrok, posłużył się Sąd Wojewódzki, nie powodowało jednak, że skarga na decyzję Rektora U. W. w O. z dnia [...] sierpnia 2009 r. była niezasadna. Zaskarżona decyzja nie była wprawdzie dotknięta wadą kwalifikowaną, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a, co musiałoby prowadzić do wydania przez Sąd Wojewódzki wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., ale decyzja ta była na tyle wadliwa, że uzasadniało to jej uchylenie - po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem sąd administracyjny, jeśli stwierdzi, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, winien skargę uwzględnić i tego rodzaju decyzję uchylić. Wyjaśnić przy tym należy, że użyte w omawianym przepisie sformułowanie: "w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy" – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym – rozumie się jako sytuację, w której, gdyby nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych to najprawdopodobniej zapadło by rozstrzygnięcie odmiennej treści. W związku z powyższym wskazać trzeba, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość zaś oznacza brak przedmiotu postępowania, którym zazwyczaj jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W przypadku natomiast bezprzedmiotowości postępowania nie można wydać decyzji, co do jej istoty a jedynie orzeczenie formalne, które kończy postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Podkreślenia też w tym miejscu wymaga, że użycie przez ustawodawcę w cytowanym art. 105 § 1 k.p.a. terminu " wydaje" a nie sformułowania "może wydać" oznacza, iż wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest - w przypadku bezprzedmiotowości postępowania - obligatoryjne. Z tego względu wadliwie w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki przyjął, że (cyt.) "skoro (...) doszło do takiej sytuacji, iż to w postępowaniu wszczętym później zapadła ostateczna decyzja o skreśleniu z listy studentów, to ma to taki skutek, iż odpadł przedmiot postępowania wszczętego wcześniej". Jak wyżej podniesiono, w zaistniałej sytuacji organ nie miał pozostawionej dowolności w ocenie, które postępowanie ( wszczęte wcześniej, czy wszczęte później) uznać za bezprzedmiotowe, gdyż związany był treścią art. 105 § 1 k.p.a. Przyjęcie zaś poglądu odmiennego naruszało istotnie, wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę nadzoru nad przestrzeganiem prawa. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ponownie oceni zaskarżoną decyzję, mając na względzie zawarty w art. 105 § 1 k.p.a., a wiążący organ administracji publicznej, obowiązek umorzenia postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości. Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 §1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte na przepisie art. 203 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy procesowej.