I OSK 1010/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Anna Lech Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 28 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 962/10 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 962/10 oddalił skargę K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. przyznał K. G. zasiłki celowe na zakup żywności w wysokości 80,00 zł, na zakup środków czystości w wysokości 30,00 zł i na zakup obuwia w wysokości 70,00 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał wysokość środków, które otrzymał w 2010 r. oraz ilość osób ubiegających się o wsparcie z pomocy społecznej. Dodał ponadto, że z uwagi na ograniczone możliwości finansowe nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb każdego z wnioskodawców, w tym również skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpoznaniu odwołania K. G. zaskarżoną przez nią decyzję utrzymało w mocy. Kolegium stwierdziło przy tym, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Biorąc pod uwagę występujące w sprawie okoliczności w postaci bezrobocia oraz dochody, które nie przekraczają ustawowego kryterium dochodowego, organ I instancji słusznie przyznał K. G. zasiłek celowy. Wprawdzie przyznana jej pomoc jest niewielka i nie zaspokoi wszystkich niezbędnych potrzeb, to jednak niewątpliwie częściowo poprawi trudną sytuację materialną skarżącej. Należy również stwierdzić, że to w jakim stopniu potrzeby bytowe zostaną zaspokojone w ramach pomocy społecznej, zależy od wielkości środków, którymi organ pomocy społecznej dysponuje oraz od ilości osób ubiegających się o wsparcie finansowe. W przypadku skarżącej, mimo jej trudnej sytuacji materialno- bytowej, możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej pozwoliły na przyznanie jej zasiłków celowych w łącznej kwocie 180,00 zł. Zasiłek celowy jest świadczeniem jednorazowym, doraźnym o uznaniowym charakterze. Przyznane świadczenie nie pozbawia zatem skarżącej możliwości ponownego ubiegania się o pomoc na zaspokojenie potrzeby bytowej, o której mowa w powołanym przepisie. Kolejny zgłoszony wniosek będzie jednak rozpatrywany w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. G. Zarzucając naruszenie "prawa materialnego i proceduralnego" art. 10, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a., podniosła, że pozbawiono ją udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżąca szczegółowo przedstawiła swoją sytuację bytową i materialną. Opisała również swoje problemy zdrowotne. Zakwestionowała ponadto wysokość przyznanego jej zasiłku celowego. Wskazała, że powinien on wynosić co najmniej 400 zł, gdyż kwota 180 zł nie wystarcza na zaspokojenie jej podstawowych potrzeb. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. potrzymało całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) skargę K. G. oddalił. W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył treść art. 39 ustawy o pomocy społecznej i stwierdził, że zasiłek celowy jest instytucją mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i w niepełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony. Rodzaj i forma świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Kontrola decyzji uznaniowej ma ustalić czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu I instancji organy orzekające w niniejszej sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Precyzyjnie wskazały zarówno możliwości finansowe organu, jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia oraz zakres korzystania z pomocy społecznej. Skarżącej udzielono pomocy finansowej na łączną kwotę 180 zł, podczas gdy średnia wysokość przyznawanych w tym okresie zasiłków celowych wynosiła ok. 95 zł na rodzinę. W świetle powyższego nie można postawić organom orzekającym zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., WSA w Warszawie stwierdził, że mógłby on odnieść skutek jedynie wówczas, gdyby stawiająca go strona wykazała, że wytykane naruszenia uniemożliwiły dokonanie jej konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05). Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zaistniała, co oznacza, że uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Nadto zarzut ten dotyczyć może jedynie postępowania przed organem II instancji, bowiem w toku postępowania pierwszoinstancyjnego pouczono skarżącą o treści art. 10 § 1 k.p.a. (k.9 akt administracyjnych). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K. G., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1/ prawa materialnego- w szczególności błędną wykładnię art. 2 ust.1, art. 3 ust. 1-3, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieprawidłowy rozdział zasiłków celowych skutkujący nieuwzględnieniem rzeczywistej potrzeby skarżącej; 2/ przepisów postępowania- w szczególności art. 3 § 1, § 2 pkt 1 P.p.s.a., art. 7 i art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nieustalenie czy rozmiar świadczenia ma na względzie słuszny interes strony. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że K. G. jest od wielu lat osobą bezrobotną i bardzo schorowaną, a zatem nie posiada ona możliwości podjęcia działań umożliwiających poprawę jej sytuacji materialnej i bytowej. Potwierdzone przez lekarzy istnienie chorób przewlekłych zmuszają skarżącą do stałego przyjmowania określonych leków, na co niezbędne są środki finansowe. Mąż skarżącej jest również człowiekiem schorowanym i uprzednio od 2007 r. pozostawał bez pracy. Małżonkowie utrzymują się z zasiłków okresowych, których wysokość jest ustalana niewątpliwie odgórnie przez organ do tego upoważniony. W odróżnieniu od zasiłków okresowych i innych świadczeń wymienionych w przepisie art. 36 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy ma wyjątkowy charakter a jego celem jest zaspokojenie określonych potrzeb w konkretnych okolicznościach dotyczących osoby lub rodziny spełniającej warunki do otrzymania zasiłku a jednocześnie pozostającej w trudnej sytuacji życiowej. Powyższe uwarunkowania do przyznania zasiłku celowego i jego wysokości muszą znaleźć odzwierciedlenie w decyzji o przyznaniu takiego zasiłku. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy organy administracyjne nie wzięły pod uwagę, że mąż skarżącej właśnie podjął pracę i w celu jej utrzymania zmuszony był nabyć odpowiednią odzież oraz posiadać zabezpieczenie pieniężne na dojazdy do pracy. Autor skargi dodał również, że głównym celem realizacji pomocy społecznej dla potrzebujących jest ułatwienie im przezwyciężenia trudnych i bardzo trudnych sytuacji życiowych w celu odzyskania możliwości zadbania o własny byt. Organy prowadzące działalność pomocową powinny wspierać wszelkie inicjatywy w tym zakresie. Tak się nie stało w przypadku rodziny skarżącej, której ograniczono wysokość zasiłku celowego, nie biorąc pod uwagę opisanych wyżej okoliczności. Przyzwolenie przez Sąd I instancji na nieprawidłowe działania organu administracji narusza zdaniem kasatora art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie organ administracji nie dokonał wnikliwej analizy sytuacji życiowej rodziny, wobec czego podjął błędną decyzję, a przy tym nie uwzględnił słusznego interesu strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach, uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty są niezasadne a ponadto zostały częściowo błędnie skonstruowane. Autor skargi kasacyjnej wyliczenie przepisów uznanych za naruszone poprzedził wyrażeniem "w szczególności". Taka konstrukcja podstaw kasacyjnych,- chociaż dość często spotykana w praktyce adwokacko-radcowskiej- jest wadliwa. Podstawy kasacyjne muszą być sformułowane precyzyjnie. Należy w nich wskazać wszystkie przepisy, którym, zdaniem kasatora, miał uchybić Sąd I instancji. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzać wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem opierać się na domysłach i przypuszczeniach oraz samodzielnie ustalać złamanie, jakich jeszcze przepisów- poza wymienionymi przez profesjonalnego pełnomocnika- strona zamierzała zarzucić Sądowi I instancji. Dlatego rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do tych przepisów, które zostały wprost powołane przez stronę. Nie jest natomiast władny badać, czy Sąd I instancji nie naruszył zaskarżonym wyrokiem innych norm niż wskazane w skardze kasacyjnej. Przechodząc do oceny wywiedzionego na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a, przypomnieć należy, że przepisy te regulują ogólną właściwość sądów administracyjnych poprzez wskazanie, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, a badanie to obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne. Złamanie powyższych norm można byłoby zarzucić, gdyby sąd odmówiłby rozpoznania skargi, dla której jest właściwy i która odpowiada wymogom formalnym, bądź zastosował środki pozaustawowe. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił legalności rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, szczegółowo przedstawiając motywy zajętego stanowiska, odwołując się przy tym do wskazanego w ustawie kryterium zgodności działań administracji z prawem. Kwestia czy Sąd uczynił to prawidłowo, a więc czy zasadnie oddalił rozpoznawaną skargę, jest zagadnieniem innym, niewpływającym na ocenę poprawności zastosowania przedmiotowych unormowań. Skoro zakres właściwości sądów administracyjnych nie został naruszony, bowiem Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu i zastosował środek przewidziany w art. 151 P.p.s.a., to wytyk złamania kwestionowanym wyrokiem art.3 § 1 i § 2 pkt.1 P.p.s.a. uznać należy za całkowicie chybiony. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (w skardze kasacyjnie omyłkowo podano art. 77 ust. 1 k.p.a.). Uchybienia tym przepisom skarżąca upatruje w niewyjaśnieniu przez Sąd I instancji wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz nieustaleniu czy rozmiar świadczenia został ustalony z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał trafnej oceny poczynionych przez organy ustaleń faktycznych, czemu dał wyraz w pisemnych motywach swego wyroku. Również organy orzekające w uzasadnieniach kontrolowanych przezeń decyzji w sposób szczegółowy ustaliły sytuację bytową, materialną i rodzinną wnioskodawczyni. Dlatego też podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że organy dokonały prawidłowych ustaleń co stanu faktycznego oraz przeprowadziły prawidłową jego ocenę. Tym samym nie można zarzucić WSA w Warszawie, że oparł się na stanie faktycznym, który został ustalony przez organy administracji z naruszeniem wymogów przewidzianych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Za nieuzasadnione uznać ponadto należy zgłoszone przez autora skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące złamania zaskarżonym wyrokiem art. 2 ust.1, art. 3 ust. 1-3, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu zgłaszanych przez obywateli potrzeb, ale rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Natomiast przepisy art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej stanowią, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Brzmienie pierwszej z cytowanych norm, a zwłaszcza z użyty tam zwrot "może" dowodzi, że zasiłek celowy nie ma charakteru obligatoryjnego. Jest natomiast świadczeniem fakultatywnym przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób zgłaszających się o udzielenie pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Podkreślić przy tym należy, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny zgłaszanych potrzeb, w kontekście osobistej, rodzinnej i ogólnie biorąc społecznej sytuacji zgłaszającego taką potrzebę, w tym uwzględniania potrzeb innych jednostek oczekujących przedmiotowego wsparcia, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z pomocy społecznej. Faktem powszechnie znanym jest, iż środki przeznaczane na świadczenia z pomocy społecznej są dość ograniczone. Organy odpowiedzialne za realizacje zadań z zakresu pomocy społecznej muszą rozdzielać posiadane fundusze na różne niezbędne potrzeby bytowe swych beneficjentów oraz pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy pomocy społecznej nie mogą zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o taką pomoc, jak również nie są zobowiązane udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W tej sytuacji uznać należy, że zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji, przyjęły trafne rozumienie powołanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz właściwie je zastosowały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo też ocenił, że organy orzekające, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przy rozstrzyganiu sprawy wzięto bowiem pod uwagę zakres przyznanej już pomocy oraz potrzeby skarżącej wynikające z jej sytuacji materialnej i rodzinnej, jak i możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. W uzasadnieniu swych decyzji organy przedstawiły wielkość wszystkich środków otrzymanych na pomoc społeczną, w tym na wypłatę zasiłków celowych. Wskazały również, że co miesiąc 3300 wnioskodawców uprawnionych jest do przyznania pomocy. Posiadane środki oraz liczba osób uprawnionych pozwalają na wypłatę zasiłków celowych jedynie w wysokości ok. 95 zł na rodzinę. Zatem średnia wysokość zasiłku celowego w gminie była niższa niż wysokość takiego świadczenia udzielonego K. G. W świetle powyższych okoliczności WSA w Warszawie zasadnie nie stwierdził, by przy podejmowaniu zaskarżonych doń decyzji doszło do naruszenia prawa procesowego czy materialnego. Materiał zebrany w sprawie nie wskazuje bowiem na zaistnienie jakichkolwiek nieprawidłowości w działaniach organów obu instancji. Sprawowana przez ten Sąd kontrola obejmowała przy tym tylko ocenę legalności decyzji. Kontrola ta nie obejmowała natomiast ani badania sytuacji materialnej innych osób ubiegających się o wsparcie z pomocy społecznej ani sposobu i prawidłowości gospodarowania środkami pieniężnymi przez ośrodek pomocy społecznej. Z powyższych względów zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić naruszenia prawa przy ocenie decyzji uznaniowej przyznającej stronie świadczenie w dopuszczalnej, chociaż jej niezadowalającej wysokości. Dlatego też skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał natomiast wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej. Przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają bowiem zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a., po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.