VII SA/Wa 2227/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Protokolant specjalista Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Z. K. i R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), K.p.a., po rozpoznaniu wniosku Z. i R. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] którą na podstawie art. 155 K.p.a. odmówił zmiany decyzji Głównego Inspektora Budowlanego z dnia [...] września 2006 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na wniosek Z. i R. K. wszczęto postępowanie w sprawie zmiany w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Głównego Inspektora Budowlanego z dnia [...] września 2006 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2000 r., znak: [...], uchylającą, po wznowieniu postępowania, decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r., znak: [...] i nakazującą Z. i R. K. rozbiórkę obiektu budowlanego - stołówki, zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Organ stwierdził, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w sprawie zachodzą łącznie określone w tym artykule przesłanki, przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. Organ administracji publicznej orzekając na podstawie wskazanego przepisu może uchylić lub zmienić decyzję jeżeli, po pierwsze - decyzja ostateczna tworzy dla strony określone prawo, po drugie - strona wyrazi zgodę na zmianę lub uchylenie takiej decyzji i po trzecie - za takim rozstrzygnięciem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i nie jest ono sprzeczne z przepisami szczególnymi. W przedmiotowej sprawie decyzja Głównego Inspektora Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. utrzymała w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2000 r., uchylającą, po wznowieniu postępowania, decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r. i nakazującą Z. i R. K. rozbiórkę obiektu budowlanego - stołówki, zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał, że jedną z negatywnych przesłanek stosowania przepisu art. 155 K.p.a. jest zakaz wzruszenia decyzji ostatecznej zawarty w przepisach odrębnych. Ponadto, zakaz wzruszenia decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może być również wyprowadzony z treści przepisu o charakterze restrykcyjnym, jakim w tym przypadku jest niewątpliwie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany, co oznacza, iż w sytuacji wystąpienia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. W ocenie organu, ze względu na charakter treści przepisu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. (stanowiącego szczególną normę prawną stojącą na przeszkodzie zmiany albo uchyleniu decyzji), który nie pozostawia organowi nadzoru możliwości wyboru rozstrzygnięcia (brak uznania administracyjnego), w sytuacji zaistnienia określonego w nim stanu faktycznego, brak jest możliwości uchylenia lub zmiany, w trybie art. 155 K.p.a., ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Budowlanego z dnia [...] września 2006 r., znak: [...]. Organ wskazał, że do uchylenia lub zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. niezbędna jest również zgoda wszystkich stron postępowania, która dodatkowo musi być wyrażona w sposób jasny i nie podlegający interpretacji. Nie jest możliwe opieranie się na domniemaniu, że taka zgoda została udzielona, a uchylenie lub zmiana decyzji bez wyraźnego zezwolenia strony będzie stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania je z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie L. L., będąca jedną ze stron postępowania, w piśmie z dnia 31 lipca 2009 r. podtrzymała swoje stanowisko dotyczące utrzymania w mocy nakazu rozbiórki stołówki, zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Z tego też względu również niemożliwe było uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Głównego Inspektora Budowlanego z dnia [...] września 2006 r., znak: [...]. Powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. Z. i Z. K. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wybudowany przez nich obiekt został wzniesiony i oddany do użytkowania zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym również za zgodą sąsiada. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem wniosku skarżących o zmianę w trybie art. 155 K.p.a. jest decyzja Głównego Inspektora Budowlanego z dnia [...] września 2006 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2000 r., znak: [...], uchylającą, po wznowieniu postępowania, decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r., znak: [...] i nakazująca Z. i R. K. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1974 r.) rozbiórkę obiektu budowlanego - stołówki, zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z art. 155 § 1 K.p.a. "decyzja ostateczna, na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". Zaznaczyć należy, że przepis ten pozwala na uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 K.p.a.; nie służy natomiast sanowaniu decyzji dotkniętych rażącymi wadami, które winny być usuwane w innymi trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a., które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy uchyleniu lub zmianie decyzji na podstawie, której strona nabyła prawa nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 K.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialno - prawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast, w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 155 K.p.a. W świetle powyższego wzruszenie ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Budowlanego z dnia [...] września 2006 r., znak: [...] wydanej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w trybie przewidzianym w art. 155 K.p.a. nie jest możliwe. Przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Przepis ten bowiem stanowi sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej. Obliguje on właściwy organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w razie stwierdzenia, że wystąpiła wymagana do wydania takiego orzeczenia przesłanka, polegająca na tym, że obiekt jest realizowany w warunkach samowoli budowlanej, przy braku przesłanek umożliwiających jego legalizację. Nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 K.p.a. Uwzględnienie na podstawie art. 155 K.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Podkreślić także należy, że "słuszny interes" to taki, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W przeciwnym wypadku doszłoby do podważenia zasady praworządności rozumianej, jako postępowanie zgodne z obowiązującymi przepisami, gdyż ewentualna zmiana decyzji rozbiórkowej - w trybie art. 155 K.p.a. - prowadziłaby w istocie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem. Ponadto stosowanie przepisu art. 155 K.p.a. w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej nie jest możliwe i z tego względu, że decyzja w sprawie samowolnie wzniesionego obiektu jest decyzją związaną – organ ma obowiązek wydać decyzję w sprawie w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji nie może skutkować jej zmianą. Wychodząc z powyższych założeń należy przyjąć, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.