III SA/Kr 1312/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie B. O. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia 13 października 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) i art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925) – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z [...] 2009 r., znak: [...], którą odmówiono przyznania W. G. świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego w wysokości do 20 000,00 zł., z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego, położonego w miejscowości A, uszkodzonego w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, jakie miały miejsce na terenie Gminy B w maju i czerwcu 2010 r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ I instancji - Burmistrz Miasta i Gminy B – w toku przeprowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego ustalił, iż W. G. zamieszkuje w miejscowości D gmina B, natomiast w miejscowości A posiada budynek "mieszkalno - magazynowy". Organ I instancji wskazał, że zgodnie z procedurą Urzędu Wojewódzkiego - przyznawania dotacji na pomoc udzielaną w trybie art. 40 ustawy pomocy społecznej – którą należy uwzględnić w tej sprawie, podobnie jak i treść pisma Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z 11 sierpnia 2010 r. oraz pisma Urzędu Wojewódzkiego z 12 sierpnia 2010 r., zasiłek celowy przeznaczony jest tylko dla osób i rodzin, które w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych poniosły straty w gospodarstwach domowych i znalazły się w szczególnie ciężkiej sytuacji życiowej, w której nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o własne środki. Ponadto pomoc tego rodzaju może być przyznana, jak wynika ze wskazanych pism Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz pisma Urzędu Wojewódzkiego, w maksymalnej wysokości do 20 000,00 zł. dla poszkodowanych, którzy w szczególności ponieśli szkody w budynku mieszkalnym na skutek powodzi i zostali uprzednio zakwalifikowani do wypłaty zasiłku w wysokości do 6 000 zł. W ocenie Burmistrza ze zgromadzonego materiału dowodowego bezspornie wynika, że W. G. zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe w miejscowości D i w związku z powyższym uzasadniona jest, zdaniem Burmistrza, odmowa przyznania W. G. świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył W. G. podnosząc w jego treści, że budynek położony w miejscowości A, którego jest właścicielem, dwukrotnie uległ zniszczeniu podczas powodzi. Budynek przez ostatnie 10 lat zamieszkiwany był przez lokatorów. Ostatni najemca ze względu na całkowite zalanie domu zmuszony był do jego opuszczenia. Najemca ten otrzymał zasiłek celowy dla osób i rodzin poszkodowanych w powodzi. W. G. podkreślił, że jest właścicielem budynku, a obecnie mieszka u brata. Budynek w A ma skute tynki, zerwane podłogi, zniszczony piec, stolarkę okienną i drzwiową. Remont został oszacowany na 17 000 zł. W. G. zaznaczył w odwołaniu, że owszem obecnie mieszka u brata, ale jego dom, który zawsze komuś służył, został zniszczony i nie nadaje się do zamieszkania. Tym samym nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji, że nie poniósł strat w swoim gospodarstwie domowym, gdyż mieszka u brata. Działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało m.in. na regulację art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, akcentując, że pomoc społeczna jest instytucją polityki Państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych w jakich się znalazły i nie są w stanie je pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby tych osób, korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W myśl art. 40 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany osobie lub rodzinie, niezależnie od ich dochodu, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Realizacją przywołanego wyżej przepisu ustawy o pomocy społecznej jest procedura Urzędu Wojewódzkiego - przyznawania dotacji na pomoc udzielaną w trybie art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) dla osób, które poniosły straty w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych od maja 2010 r., stanowiąca załącznik nr 1 do pisma znak: [...] z dnia 1 czerwca 2010 r., wydanego przez Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego. Z procedury tej wynika, że dotacja nr 2 - o przyznanie, której W. G. wnioskował - przeznaczona jest na wypłatę zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w maksymalnej kwocie do 20 000,00 zł. (włącznie) na osobę lub rodzinę, które poniosły straty w budynkach lub lokalach mieszkalnych na skutek niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w okresie od maja 2010 r. Podstawę prawną przyznania tego rodzaju pomocy przewiduje przywołany art. 40 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że zasiłek może być przyznany osobie, rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie oczywistym jest, że skarżący ma miejsce zamieszkania i prowadzi swoje gospodarstwo domowe w B, D , nie zaś w uszkodzonym przez powódź budynku położonym w A. W ocenie organu odwoławczego pomoc społeczna w przedmiotowej sprawie mogłaby zostać przyznana w przypadku, gdyby wnioskodawca poniósł straty w miejscu zamieszkania, gdzie prowadzi swoje gospodarstwo domowe i koncentruje centrum życia. W takiej sytuacji, gdyby wskutek strat powodziowych nie mógłby przezwyciężyć swojej sytuacji, organy administracji państwowej winny zważyć na możliwość wsparcia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednak, że W. G. poniósł straty w domu, którego jest właścicielem, w którym jednak nie zamieszkuje i nie prowadzi gospodarstwa domowego. Organ odwoławczy podkreślił, że oczywistym jest, iż W. G. poniósł dotkliwe straty, co potwierdzają zarówno dowody przedstawione przez niego jak i zgromadzone w toku postępowania przez organ l instancji. Jednakże są to straty poniesione w jednym z jego budynków, w którym nie koncentruje on swojego centrum życiowego. Skoro, zatem, wnioskodawca nie spełnia podmiotowych przesłanek przyznania pomocy w sprawie, tj. nie poniósł strat w swoim gospodarstwie domowym, bowiem w zalanym w wyniku powodzi domu nie prowadzi takiego gospodarstwa, zasadne było odmówienie przyznania mu pomocy i dlatego też utrzymana została w całości w mocy decyzja organu I instancji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z 13 października 2010 r., nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł W. G., zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje zasiłek w sytuacji poniesienia strat w wyniku powodzi, a także naruszenie prawa procesowego poprzez nie ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co miało wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł, że budynek, którego jest właścicielem, uległ uszkodzeniu podczas powodzi. Zniszczone zostały tynki, podłogi, stolarka okienna i drzwiowa, piec kaflowy, pompa hydrofoniczna. Skarżący wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organów administracji, iż fakt, że nie zamieszkuje w A, gdzie znajduje się przedmiotowy budynek mieszkalny, ma istotne znaczenia dla odmowy przyznania zasiłku celowego. Argumentuje, że przyznanie dotacji na pomoc udzieloną w trybie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, przeznaczone jest dla osób, które te straty poniosły. Z przepisu art. 40 ustawy jak i art. 2 ust. 1 i art. 4 nie wynika konieczność zamieszkiwania w budynku, który został uszkodzony podczas powodzi. W ocenie skarżącego szkody powodziowe nie muszą dotyczyć miejsca faktycznego zamieszkiwania. Skarżący podkreślił, że dom w A wraz z gruntem stanowi jego jedyny majątek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych w rozpatrywanej sprawie decyzji administracyjnych stanowił art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy stanowił, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Użyte przez ustawodawcę w treści art. 40 ustawy o pomocy społecznej wyrażenie "może być przyznany" oznacza, że organ administracji publicznej orzekający na jego podstawie działa w ramach tzw., uznania administracyjnego, tj., że ma on możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań (por. J. Zimmermann w: Polska jurysdykcja administracyjna, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1996 r., s.114 i następne). Interpretacja natomiast użytych w treści tego przepisu pojęć nieostrych, takich jak: "strata", "zdarzenie losowe", "klęska żywiołowa lub ekologiczna" nie stanowi kwestii uznania administracyjnego, lecz jest kwestią wykładni, jaką dokonuje organ na etapie procesu stosowania prawa, podlegającą w całości kontroli sądu administracyjnego. Wykładnia jest, więc odmienną kwestią od uznania, podobnie jak kwestia oceny stanu faktycznego dokonywana przez organ, którą wiązać należy z elementami hipotezy normy prawnej (tj. wskazującej na adresata i okoliczności określonego w niej zachowania się). Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności, lecz doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a., obligującymi organ do zebrania i rozpatrzenia wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności. Uznanie, zatem nie tylko wyzwala i uruchamia sferę motywacji obiektywnej, ale także rozszerza w sposób znaczny indywidualny subiektywny kontekst działania organu administracyjnego. Wpływa, bowiem na sposób traktowania przesłanek obiektywnych, gdyż muszą być one rozpatrywane przez pryzmat indywidualny Zakres postępowania dowodowego jest wobec tego znacznie szerszy w przypadku uznania niż w przypadku ustawowego skrępowania organu, który w tym ostatnim przypadku zobowiązany jest tylko zbadać stan faktyczny sprawy w zakresie objętym hipotezą normy prawnej (J. Zimmermann w: Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1981, s. 85 – 86). Skoro ustawodawca przyznanie zasiłku celowego z art. 40 ustawy o pomocy społecznej pozostawił uznaniu organu, określając kryteria ocenne, jakimi ma się kierować organ pomocy społecznej, to obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie kontroli m.in. zgodności ustaleń dokonanych przez organ ze wskazanymi kryteriami i ich zastosowania w sprawie. Jeżeli uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi uzewnętrznioną motywację tego aktu władczego, to powinno ono zawierać przedstawienie materiału faktycznego i prawnego leżącego u podstaw decyzji oraz przedstawienie rozumowania, które przeprowadził organ administracji, jako podmiot konkretyzujący i realizujący określoną normę prawną (J. Zimmermann w: Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1981, s.117). W niniejszej sprawie lektura uzasadnień kontrolowanych decyzji obu instancji utwierdza w przekonaniu, że organy nie dokonały prawidłowej wykładni art. 40 ustawy o pomocy społecznej i nie przedstawiły w sposób wystarczający, jasny i nie budzący wątpliwości, jakimi przesłankami kierowały się wydając decyzje odmawiające przyznania skarżącemu zasiłku celowego w związku z poniesieniem przez niego strat w wyniku powodzi, jaka miała miejsce w okresie od maja 2010 r. Z uzasadnień wynika, że powodem wydania negatywnych dla skarżącego decyzji było ustalenie, że straty, jakie poniósł on w wyniku powodzi nie wystąpiły w gospodarstwie domowym skarżącego, lecz w innym budynku jego własności, który nie zamieszkiwał, co wobec wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz procedury przyznawania dotacji osobom, które poniosły straty w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych od maja 2010 r. prowadzi do odmowy przyznania zasiłku celowego z art. 40 ustawy. Organ odwoławczy akceptując takie stanowisko organu I instancji podniósł dodatkowo, że wskazana procedura Urzędu Wojewódzkiego – przyznawania dotacji na pomoc udzielaną w trybie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, do której odwoływał się organ I instancji, jest realizacją art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w świetle, którego wojewoda ma ustalić sposób wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Z procedury tej wynika, że dotacja, o przyznanie, której W. G. wnioskował – przeznaczona jest na wypłatę zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, w maksymalnej kwocie do 20 000,00 zł. (włącznie) na osobę lub w rodzinie, które poniosły straty w budynkach lub lokalach mieszkalnych na skutek niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w okresie od maja 2010 r. Zasiłek ten finansowany jest z tej dotacji i przeznaczony jest na pokrycie kosztów z tym związanych. Żaden z organów, zarówno I instancji, jak i działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie wskazał jakie są ustawowe przesłanki przyznania zasiłku celowego z art. 40 ustawy o pomocy społecznej, które ustalił w wyniku procesu wykładni przepisów ustawy. Jedynie Kolegium przedstawiając swoje stanowisko w zaskarżonej decyzji odwołuje się do zasad i celów ustawy o pomocy społecznej nie negując przy tym wystąpienia strat w substancji budynku skarżącego w A. Stanowiska tego nie sposób zaakceptować jako poprawnego, gdyż organy uznały istnienie koniecznego związku pomiędzy powstałą stratą a miejscem zamieszkania (prowadzenia gospodarstwa domowego), nie w wyniku interpretacji przepisów ustawowych, lecz stanowisko w tym zakresie zajęły opierając się na treści wskazanych wyżej wytycznych ministerialnych i procedury przyznawania dotacji na zasiłki celowe z art. 40 ustawy, bo w nich jest mowa o stratach w budynkach lub lokalach mieszkalnych. Z całą stanowczością podkreślić należy, że takie działanie organów administracji, jest działaniem niezgodnym z zasadą praworządności. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają, bowiem na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że działają one na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a więc następujących aktów normatywnych: a) Konstytucji RP, b) ustaw, c) ratyfikowanej umowy międzynarodowej, d) rozporządzenia z mocą ustawy, e) rozporządzenia, f) aktów prawa miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że w piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, iż powyższy katalog źródeł prawa (powszechnie obowiązującego) jest zamknięty, co oznacza, że wszelkie inne akty prawne nie mogą stanowić podstawy prawnej skierowanej do obywatela decyzji administracyjnej. Nie ulega, zatem wątpliwości, że akty wewnętrzne, tego rodzaju jak: wytyczne, okólniki i instrukcje czy polecenia służbowe, nie są powszechnymi źródłami prawa w hierarchii konstytucyjnych źródeł prawa i w związku z tym nie mogą stanowić samoistnej podstawy prawnej wydawanych decyzji administracyjnych obowiązujących na zewnątrz. W żadnym wypadku akt prawny tej rangi nie może zmienić ani określonych ustawą praw i obowiązków obywateli, ani też podstawowego trybu postępowania administracyjnego w akcie ustawowym, jakim jest Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1982 r., II SA 532/82, OSPiKA 1983). Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w tej sprawie, stanowisko, że przesłanką przyznania zasiłku celowego z art. 40 ustawy o pomocy społecznej jest wystąpienie strat jedynie w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się nie jest trafne i kłóci się z zasadami i celami ustawy o pomocy społecznej. Wykładnia językowa, celowościowa i systemowa przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 40 w zw. z art. 2, 3 i 7 tej ustawy, sprzeciwia się takiemu stanowisku. Skoro pomoc społeczna jako instytucja polityki społecznej Państwa, ma umożliwić osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, w jakich się znalazły, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ustawy) oraz pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, to ograniczenie pomocy w formie zasiłku celowego z art. 40 ustawy tylko do strat w budynkach mieszkalnych lub lokalach mieszkalnych prowadziłoby do zawężenia realizacji celów ustawowych. Bezsprzecznie nie można się przy wykładni normy zawartej w art. 40 ustawy odcinać się od celów i zasad, jakie rządzą w systemie pomocy społecznej, skoro przepis ten znajduje się w ustawie o pomocy społecznej. Zwrócić, zatem należy uwagę, że możliwe są, bowiem takie sytuacje, iż osoba lub rodzina poniosła straty w budynku poza miejscem zamieszkania, w którym prowadzi tylko działalność gospodarczą, stanowiącą jedyne dla niej źródło utrzymania. Strata ta obiektywnie sprawdzalna jest tak dotkliwa, że osoba ta lub rodzina nie jest w stanie egzystować bez doraźnej pomocy Państwa, bo nie ma innych źródeł na zaspokojenie swoich podstawowych potrzeb życiowych, jak choćby zakup pożywienia i innych niezbędnych potrzeb jak: leków, opału. W ocenie Sądu taka sytuacja będzie kwalifikować osobę lub rodzinę, w świetle celów i zasad ustawowych, do przyznania jej doraźnej pomocy z art. 40 ustawy, a więc nie formy rekompensaty, czy odszkodowania za straty, bo takiej roli nie spełnia i nie może spełniać żadne ze świadczeń z ustawy o pomocy społecznej, zwłaszcza, że pomoc społeczna jest przyznawana w różnych formach z powodu nie tylko bezdomności, ale osobną przesłanką udzielenia pomocy Państwa jest wystąpienie stanu klęski żywiołowej (którą jest powódź) lub ekologicznej, czy nawet zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej (art. 7 ustawy). Tą argumentację wzmacnia jeszcze to, że w treści hipotezy normy prawnej, zawartej w art. 40 ustawy, ustawodawca nie zawarł pojęcia budynku lub lokalu mieszkalnego, lecz jest mowa o poniesionej stracie w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Już z samego językowego znaczenia, a na takim w procesie wykładni prawa administracyjnego nie można poprzestać, lecz należy przeprowadzić oprócz wykładni literalnej inne pomocnicze jak: celowościową i systemową, wynika, że strata obejmuje wszelkie składniki majątkowe, a nie tylko budynek mieszkalny. Dlatego też odwoływanie się do wytycznych wewnętrznych, nie będących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, w których mowa jest o budynkach i lokalach mieszkalnych, jest niedopuszczalne także i z tego powodu, że po pierwsze, prowadzi to do uzupełnienia przesłanek ustawowych, a po drugie, prowadzi to do zaprzeczenia zasad i celów ustawy. Nadto, nie tylko interes indywidualny, ale i społeczny sprzeciwiają się takiemu zawężeniu. Wolą ustawodawcy jest udzielenie adekwatnej pomocy tym, którzy w wyniku określonych zjawisk, aczkolwiek przy zastosowaniu pewnych kryteriów, zostali pozbawieni środków do egzystencji. Przemawia za tym także ich indywidualny interes. Nie wytrzymuje wobec tego krytyki, że pomoc z art. 40 ustawy o pomocy społecznej do wysokości 20 000,00 zł może być przyznana jedynie tym, osobom, które uzyskały uprzednio pomoc w wysokości do 6 000 zł. (pismo Urzędu Wojewódzkiego z dnia 12 sierpnia 2010 r.). Takie wytyczne nie tylko, że nie mogą funkcjonować w demokratycznym państwie prawa, to jest to jeszcze swoistym pozajurysdykcyjnym (a więc nie decydują o tym organy administracji publicznej w formie decyzji) aktem decyzyjnym. Zasiłek celowy z art. 40 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany tym osobom lub rodzinom, które znalazły się w takiej sytuacji w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej, niezależnie od ich dochodu, że w wyniku tych zdarzeń podmioty te poniosły straty obejmujące wszelkie szkody w substancji majątkowej ich własności, których negatywnych skutków nie są w stanie przezwyciężyć własnymi możliwościami i przy wykorzystaniu swoich uprawnień. Tylko taka wykładnia tego przepisu nie będzie sprzeczna z zasadami i celami ustawy o pomocy społecznej, a co za tym idzie, zdaniem składu orzekającego Sądu w tej sprawie, prawidłowa. Skoro organy w rozpatrywanej sprawie nie doszły do tego rodzaju konstatacji w wyniku wykładni stosownych przepisów ustawy o pomocy społecznej, to doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego – artykułów: 2, 3, 7 i 40 ustawy o pomocy społecznej - w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją powyższego było nie ustalenie w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym decyzję co do istoty, że strata w budynku skarżącego w Maniowie (pomijając zniszczenia w jego substancji) powoduje choćby takie zachwianie w budżecie domowym skarżącego z tytuły wynajmu, że nie jest on bez pomocy Państwa samodzielnie egzystować wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, co stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, artykułów: 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.