II GSK 1169/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędziowie NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) del. WSA Jacek Czaja Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2666/10 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2666/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę J. J. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. I W dniu [...] kwietnia 2009 r. w miejscowości M. na drodze krajowej nr [...] do kontroli zatrzymany został samochód ciężarowy marki Mercedes o nr rej. [...], jadący z kierunku Ś. w kierunku P. W trakcie kontroli kierujący pojazdem B. B. oświadczył, że w ramach wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy w przedsiębiorstwie prowadzonym przez przedsiębiorcę J. J. pod nazwą [...] w dwuosobowej obsadzie razem ze S.O. przewozi ładunek świń do P. Zwierzęta załadowali w okolicach miejscowości B. z przyczepy o nr rej. [...], która uległa awarii. Według listu przewozowego transport jest z N., ale w związku z awarią przyczepy przeładowane świnie jadą do rzeźni do P. Kierowca wskazał, że wsiadając w nocy do samochodu nie sprawdził, czy jest wypis z licencji na przewóz rzeczy i licencja na transport zwierząt (w aktach administracyjnych sprawy protokół z przesłuchania świadka). Kierowca okazał dowód rejestracyjny pojazdu, gdzie jako właściciela wskazano [...] S.A. z siedzibą w S., prawo jazdy obydwu kierowców, międzynarodowy list przewozowy CMR, zaświadczenia potwierdzające zatrudnienie kierowców oraz spełnienie przez nich wymagań o transporcie drogowym, świadectwo zdrowia dla zwierząt w handlu wewnątrzwspólnotowym. W trakcie kontroli kierowca nie okazał wymaganych dokumentów, tj. wypisu z licencji jak również licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy, wykresówki lub też stosownego zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu za dni [...] sierpnia 2009 r. do [...] sierpnia 2009 r., wymaganego zezwolenia na przewóz zwierząt. Stwierdzono wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz wykonywanie przewozu drogowego zwierząt pojazdem niedopuszczonym do przewozu zwierząt. W związku z powyższym pismem z dnia [...] września 2009 r. zawiadomiono J. J., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], dalej zwanego skarżącym, o wszczęciu postępowania administracyjnego, wzywając jednocześnie do nadesłania szeregu dokumentów. Pismem z dnia [...] września 2009 r. organ wezwał skarżącego do nadesłania: kserokopii licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, kserokopii wypisu tej licencji, kserokopie zaświadczenia na wykonywanie transportu drogowego rzeczy i kserokopie wypisu tego zaświadczenia oraz kserokopie wymaganego zezwolenia na przewóz zwierząt. Do organu wpłynęły kopie: umowy użyczenia zawarte pomiędzy skarżącym a [...] Sp. z o.o. w O., której przedmiotem jest samochód marki Mercedes o nr rej. [...] oraz przyczepa CMT o nr rej. [...], zgody na zarobkowy wynajem ww. samochodu będącego przedmiotem leasingu, licencji nr [...] udzielonej [...] Sp. z o.o. w Ol. (dalej jako PHZ [...]) na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy oraz zezwolenie udzielone ww. spółce przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. na przewóz zwierząt. Ponadto organ uzyskał informacje od S. S.A. [...], iż w dniu [...] września 2009 r. pojazdem specjalistycznym o nr rej. [...] dostarczono do nich 90 sztuk trzody chlewnej żywej. Przedmiotową dostawę zamówiono w [...]. Kontrakt zobowiązywał [...] jako dostawcę do dostarczenia uzgodnionej partii zwierząt z N. własnym staraniem i na własne ryzyko. W toku postępowania organ uzyskał informacje od Powiatowego Lekarza Weterynarii w O., że skarżący nie posiada licencji uprawniającej do wykonywania przewozu drogowego zwierząt ani też środków transportu przeznaczonych do transportu zwierząt. Uzyskano również informację z Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego Ministerstwa Infrastruktury, że skarżący nie został zarejestrowany w bazie Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego, natomiast Starosta Powiatowy w O. wskazał, że skarżący nie występuje w rejestrze przedsiębiorców posiadających licencje na krajowy transport drogowy lub zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego łączną karę pieniężną w kwocie 10.000 zł, na którą składały się na kary pieniężne za: 1) wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy K. B. w odpowiednie dokument (500 zł), 2) wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy S.O. w odpowiednie dokument (500 zł), 3) wykonywanie przewozu drogowego zwierząt pojazdem niedopuszczonym do przewozu zwierząt (1.000 zł), 4) wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek (8.000 zł). W uzasadnieniu decyzji ponownie wskazano, że w trakcie kontroli kierujący pojazdem K. B. oraz drugi kierowca nie okazali wykresówek lub też stosownego zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdów za okres od [...] sierpnia 2009 r. do [...] sierpnia 2009 r. Ponadto kierujący pojazdem nie okazał wymaganego zezwolenia na przewóz zwierząt. Wskazano także, że skarżący przedstawił licencję oraz wypis z licencji wystawionej na [...], umowę użyczenia pomiędzy skarżącym a [...], zgodę na zarobkowy wynajem przedmiotu leasingu. W trakcie kontroli zebrano również materiały dowodowe w postaci zaświadczeń potwierdzających zatrudnienie obydwu kierowców w przedsiębiorstwie skarżącego. Ustalono także, iż do dnia [...] stycznia 2010 r. skarżący nie został zarejestrowany w bazie Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego, oraz że nie występuje w rejestrze przedsiębiorców posiadających licencje na krajowy transport drogowy lub zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne. W ocenie organu powyższe potwierdza, że skarżący nie posiada wymaganej licencji. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie art. 92 w zw. z art. 4 ust. 3, 4, 6a ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 3 pkt d rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego i art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. 2004.90.864/2; wcześniej, tj. przed 1 grudnia 2009 r. - art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), gdyż nie wykonywał przewozu drogowego rozumieniu powyższych przepisów, tylko podejmował działania w ramach akcji ratunkowej, w związku z czym ustawa o transporcie drogowym, nie ma w tej sytuacji zastosowania. Ponadto stwierdził, że transport trzody chlewnej, o którym mowa w okolicznościach niniejszej sprawy, był wykonywany przez [...], która również dysponowała należącym do skarżącego samochodem (przyczepą) na podstawie umowy użyczenia. Powyższego nie zmienia okoliczność, że kierowcy prowadzący kontrolowany pojazd byli zatrudnieni przez skarżącego. Zdaniem skarżącego to [...] zawierała umowę na dostawę trzody, była za nią odpowiedzialna i to ona czerpała zyski z realizacji tej umowy, co potwierdzają faktury, dokumentacja dotycząca zamówienia i transportu trzody znajdująca się w aktach sprawy. W konsekwencji, skarżący nie jest podmiotem, który wykonywał transport zwierząt w dniu kontroli i nie powinien być stroną niniejszego postępowania. W wyniku rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy potrzymał argumentację zawartą w decyzji organu I instancji. Dodatkowo wskazał, że analiza zebranego materiału dowodowego w jednoznacznie wykazuje, iż strona w dniu kontroli wykonywała transport drogowy. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie zgodził z twierdzeniem skarżącego, iż w dniu kontroli wykonywał przewóz drogowy w ramach działań ratunkowych, o których stanowi art. 3 lit. d) rozporządzenia 561/2006, a poza tym argument ten nie jest podstawą do zwolnienia z obowiązku uzyskania licencji. Zdaniem organu w świetle brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w przedmiotowej sprawie nie można mówić o wyłączeniu z obowiązywania przepisów ustawy o transporcie drogowym, a zatem skarżący powinien posiadać licencję. Odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącej przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka prezesa zarządu [...] oraz skarżącego, organ odwoławczy zważył, iż nie zmienią one stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania, gdyż bezspornym jest wykonywanie transportu drogowego, bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, przewozu drogowego zwierząt pojazdem niedopuszczonym do przewozu zwierząt oraz niewyposażenie kierowcy w odpowiednie dokumenty. Okoliczności te zostały stwierdzone dowodami m.in. informacjami od Starostwa Powiatowego w O. z Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego w W. oraz od Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w W. skargę na decyzję organu odwoławczego. Skarżący zarzucił min. naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, kiedy została ona wydana przeciwko osobie nie będącej stroną w sprawie. Skarżący podniósł, że nie powinien być stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., albowiem nie wykonywał on przewozu drogowego w okolicznościach niniejszej sprawy. Samochód, który poddano kontroli, nie był bowiem użytkowany przez skarżącego w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej - pojazd ten był wprawdzie w ramach umowy leasingu przekazany skarżącemu, jednakże za zgodą leasingodawcy został on następnie na podstawię umowy najmu (użyczenia) oddany do używania [...],skarżący nie miał go zatem w swoim posiadaniu. Skarżący podkreślił, że [...] zawarła umowę na dostawę trzody do S. S.A, była za nią odpowiedzialna i czerpała zyski z realizacji tej umowy, a zatem ona powinna dysponować stosownymi dokumentami, w tym licencją. Skarżący jedynie pomógł w akcji ratunkowej [...], nie zaś skarżącego, świadczy również znajdująca się w aktach sprawy faktura wystawiona przez [...] dla [...] Sp. z o.o. za dostawę 90 sztuk trzody. Ponadto skarżący postawił zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy, w tym nieuzasadnione pominięcie dowodu z przesłuchania świadka – prezesa zarządu [...] oraz dowodu z przesłuchania skarżącego. Ich zeznania mogłyby bowiem wyjaśnić m.in.: wzajemne relacje pomiędzy [...], a skarżącym, charakter i zakres działalności gospodarczej faktycznie prowadzonej przez skarżącego, okoliczności dotyczące najmu kontrolowanego samochodu, okoliczności dotyczące awarii samochodu [...] w dniu [...] września 2009 r. i podjęcia działań ratunkowych przez skarżącego, w tym udostępnienia kierowców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Jak zauważył Sąd I instancji istotą w sprawie było przede wszystkim ustalenie ponad wszelką wątpliwość przez organ administracji publicznej, kto wykonywał transport drogowy. Ustalenie kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia są dokonywane w następnym etapie ustaleń. W tym kontekście WSA wskazał, że skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji niezgadzał się z twierdzeniem organu, iż to on wykonywał transport zwierząt. W przedmiotowym odwołaniu skarżący - obok dotychczasowej argumentacji o działaniu w sytuacji awaryjnej - podniósł m.in., że to nie on powinien być stroną postępowania, bowiem transport wykonywała [...] Według Sądu I instancji, organ odwoławczy nie odniósł, się do tych twierdzeń, nie uzasadnił ani nie wskazał żadnych dowodów, na których oparł swoje ustalenie, iż to skarżący wykonywał kontrolowany przewóz. W ocenie WSA wskazanie czynności, jakie były dokonywane wraz z informacjami uzyskanymi od właściwych organów, iż skarżącemu nie została wydana licencja na wykonywanie transportu drogowego, nie są wystarczające do uznania, że to skarżący wykonywał przewóz. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący wprawdzie, był niekonsekwentny w swojej argumentacji, bowiem z jednej strony twierdził, że nie on wykonywał transport, z drugiej strony wskazywał okoliczności, które w jego ocenie zwalniały go jako przewoźnika z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, jednakże obowiązkiem organu odwoławczego było ustosunkowanie się do wzajemnie wykluczających się twierdzeń strony. Zdaniem Sądu I instancji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy skarżący podważa podstawę prowadzonego wobec niego postępowania podnosząc, że nie on jest stroną postępowania i wskazując, kto według niego jest stroną postępowania, nie może ograniczać się do przytoczenia treści poszczególnych przepisów ustawy o transporcie drogowym i poprzez eliminację, że skoro kontrolowany przewóz nie był przewozem drogowym na potrzeby własne oraz nie był niezarobkowym przewozem drogowym, to "za oczywiste należy uznać, iż w dniu [...] września 2009 r. wykonywany przez stronę przewóz drogowy był transportem drogowym w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym." Zgodnie bowiem z treścią art. 7, 77 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu jest wszechstronne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja podlegała zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej dalej "p.p.s.a."). II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego. Organ administracji zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych wraz kosztami zastępstwa procesowego. Powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r.; Nr 98; poz. 1071 ze zm; dalej k.p.a.) poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek oraz wykonywanie przewozu drogowego zwierząt pojazdem niedopuszczonym do przewozu zwierząt, organ odwoławczy nie uzasadnił ani nie wskazał żadnych dowodów, na których oparł swoje ustalenie, iż to skarżący wykonywał kontrolowany przewóz. Według skargi kasacyjnej z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżący w dniu kontroli wykonywał transport drogowy. W tym kontekście kasator wskazał na wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w Ś., Wydziału [...] Karnego z dnia [...] listopada 2009 r. załączony do pisma strony z dnia [...] kwietnia 2010 r., w którym skarżący został uznany za winnego popełnienia wykroczenia w postaci wykonywania transportu zwierząt pojazdem o nr rej. [...], nie posiadając na to zezwolenia oraz nie zapewniając zwierzętom odpowiednich warunków, tj. wykroczenia z art. 37 b ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Stąd też w świetle tego wyroku zasadnym było przyjęcie, że wykonywany przez stronę transport drogowy, uchybiał przepisom ustawy o ochronie zwierząt. Zatem organ II instancji właściwie zakwalifikował przewóz wykonywany w dniu [...] września 2009 r. (w dniu kontroli) jako transport drogowy, bowiem nie zostały spełnione przesłanki ustawowe niezarobkowego przewozu drogowego oraz przewozu na potrzeby własne przewidziane w art. 4 pkt 4 u.t.d. Jak podnosi skarga kasacyjna, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, Główny Inspektor Transportu Drogowego w decyzji z dnia [...] października 2010 r. (str. 8 przedmiotowego rozstrzygnięcia) wskazał powody niezastosowania w niniejszej sprawie art. 92 a ust.4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. Organ odwoławczy również w sposób szczegółowy określił przyczyny, z jakich przesłuchanie świadka P.C. D. oraz dowodu z przesłuchania strony Pana J. J. nie było celowe. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2, stanowiących podstawę nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują. W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja przytoczonej normy prawnej wskazuje zatem jednoznacznie na to, że decydując się na posłużenie się tą podstawą kasacyjną nie wystarczy jedynie wskazać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, ale także należy uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek oraz wykonywanie przewozu drogowego zwierząt pojazdem niedopuszczonym do przewozu zwierząt, organ odwoławczy nie uzasadnił ani nie wskazał żadnych dowodów, na których oparł swoje ustalenie, iż to skarżący wykonywał kontrolowany przewóz. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, Główny Inspektor Transportu Drogowego nie ma wątpliwości, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli skarżący wykonywał transport drogowy, a co za tym idzie jest odpowiedzialny za naruszenia przy wykonywaniu tego transportu na gruncie przepisów ustawy o transporcie drogowym. W tym zakresie skarga kasacyjna powołuje się na wyrok Sądu Rejonowego w Ś., Wydział [...] Karny z dnia [...] listopada 2009 r., załączony do pisma skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Na mocy tego wyroku skarżący został uznany za winnego popełnienia wykroczenia w postaci wykonywania transportu zwierząt pojazdem o nr rej. [...], nie posiadając na to zezwolenia oraz niezapewniając zwierzętom odpowiednich warunków, tj. wykroczenia z art. 37 b ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Wobec takiej argumentacji w pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że wyrok Sądu Rejonowego nie może sam w sobie przesądzać w rozpoznawanej sprawie kwestii odpowiedzialności skarżącego na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym. Tym bardziej, że w postępowaniu administracyjnym organy nie były związane oceną dokonaną w wyroku sądu karnego przy ocenie kwalifikacji wykonanego przewozu na gruncie u.t.d. Okoliczność, że Sąd Karny uznał skarżącego za winnego popełnienia wykroczenia z art. 37 b ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, nie ma wiążącego znaczenia w niniejszej sprawie. Wypada bowiem zauważyć, że inne są cele i zadania postępowania administracyjnego aniżeli postępowania karnego, zwłaszcza gdy chodzi o wywołanie skutków materialnoprawnych. Ponadto wymaga zaakcentowania, że Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 23 września 1998 r. o sygn. akt III SA 2792/97 (LEX nr 44742), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że przed nałożeniem kary pieniężnej za naruszenie przepisów u.t.d. organ prowadzący postępowanie winien był w sposób wyczerpujący zgromadzić materiał dowodowy i ustalić stan faktyczny, dający podstawę do uznania skarżącego za osobę zobowiązaną do poniesienia konsekwencji za naruszenie przepisów u.t.d.. Wobec tego w pierwszej kolejności winien był ustalić ponad wszelką wątpliwość, kto w dniu [...] kwietnia 2009 r., tj. w dniu kontroli wykonywał transport drogowy bez wymaganej prawem licencji. W tym kontekście wymaga podkreślenia, że transport drogowy to zgodnie z art. 4 pkt 3 u.t.d krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy. Określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4 oraz działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 4 u.t.d.: niezarobkowy przewóz drogowy (przewóz na potrzeby własne) jest to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Natomiast, jak słusznie zauważył Sąd I instancji skarżący - w odwołaniu od decyzji organu I instancji - niezgadzał się z twierdzeniem organu, iż to on wykonywał transport zwierząt. W przedmiotowym odwołaniu skarżący obok dotychczasowej argumentacji o działaniu w sytuacji awaryjnej podniósł m.in., że to nie on powinien być odpowiedzialny za wykonywanie przedmiotowego transportu, bowiem transport ten wykonywała [...].. W tym zakresie skarżący wskazywał, że samochód, który poddano kontroli nie był użytkowany przez skarżącego w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej - pojazd ten był wprawdzie w ramach umowy leasingu przekazany skarżącemu, jednakże za zgodą leasingodawcy został on następnie na podstawie umowy użyczenia oddany przez skarżącego do używania [...]. Przedsiębiorstwo to zawarło umowę na dostawę trzody, było za nie odpowiedzialne i to ono czerpało zyski z realizacji tej umowy, co potwierdzają faktury oraz dokumentacja dotycząca zamówienia i transportu trzody znajdująca się w aktach sprawy. Zatem skarżący nie był posiadaczem pojazdów którymi był wykonywany transport zwierząt. W konsekwencji skarżący nie jest podmiotem, który wykonywał transport zwierząt w dniu kontroli. Na tą okoliczność skarżący wnosił o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka prezesa zarządu [...] oraz skarżącego. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że jeśli strona podjęła w sprawie działania mające na celu ochronę swoich interesów i wskazała w odwołaniu istotne dla sprawy okoliczności podważające ustalenia poczynione przez organ I instancji, to powinnością organu odwoławczego było wyjaśnienie - w oparciu o uzupełniające postępowanie dowodowe - powstałych wątpliwości co do stanu faktycznego. Możliwość przeprowadzenia dowodu jest podstawową gwarancją procesową. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym i literaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. Brak tych ustaleń stwarza wątpliwości co do jednoznacznego określenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonywany w dniu kontroli przewozu zwierząt, co sprawia, iż nałożenie na skarżącego kary pieniężnej należy uznać za przedwczesne i jednocześnie naruszające przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności organ zobowiązany będzie do zakwalifikowania rodzaju wykonywanego w dniu kontroli transportu, co z kolei będzie przesądzało o konieczności posiadania licencji bądź stosownego zezwolenia na jego wykonywanie. Z uwagi na powyższe nie może być uwzględniony zarzut naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.