II SA/Gl 919/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w T. podjęła w dniu [...] roku uchwałę nr [...] w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy B. w T., w zakresie zmiany przeznaczenia działki nr 1 położonej przy ul. [...]. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 z zm.) oraz art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 roku, nr 80, poz. 717 z zm.). Integralną częścią ustaleń planu uczyniono załącznik graficzny w skali 1 : 1000, będący rysunkiem planu z obowiązującymi oznaczeniami. Na tę uchwałę skargę, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy samorządowej, złożył Wojewoda [...]. Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, jako podjętej z naruszeniem art. 20 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 roku ( dalej powoływana jako ustawa ). W motywach skargi organ odwołał się do art. 20 ust. 1 ustawy zgodnie z którym plan uchwala rada gminy po stwierdzeniu m.innymi jego zgodności z ustaleniami studium. Ponadto art. 14 ust. 5 ustawy nakazuje organowi wykonawczemu dokonanie analiz co do zgodności przewidywanych rozwiązań ze studium. W zaskarżonej uchwale zmieniono przeznaczenie działki nr 1, wyznaczając na niej teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – MN, w sytuacji gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta ( uchwała z [...] roku nr [...]) teren objęty zaskarżoną uchwałą przeznacza pod tereny rolne, stanowiące część dużego obszaru rolnego. Uchwała Rady Miejskiej w T. nie zawiera także obligatoryjnych elementów o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy bowiem w jej § 8 dopuszczającym scalanie i podział nieruchomości nie określono szczegółowych parametrów nieruchomości podlegających podziałowi i scaleniu. Zdaniem Wojewody [...] w sposób istotny naruszają także prawo zapisy uchwały: § 3 pkt 13 § 3 pkt 20, § 5 ust. 2. Wskazano także, że w załączniku graficznym nr 1 do zaskarżonej uchwały nieprzekraczalna linia zabudowy została oznaczona inaczej niż na rysunku planu, a inne oznaczenie tej linii w "Legendzie" niż w projekcie rysunku planu stoi w sprzeczności z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Miejska w T. reprezentowana przez Burmistrza wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Rady Wojewoda błędnie uznał, że wskazane przez niego naruszenia mają charakter rażący, skutkujący stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały. Nieprawidłowości uchwały powinny być uznane za nieistotne naruszenia prawa, a rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody winno taką niezgodność stwierdzać. W omawianej odpowiedzi na skargę Rada w ogóle nie odniosła się do zarzutu braku zgodności uchwalonej zmiany planu z obowiązującym studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (...). Zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium nie została w ustawie wyrażona wprost w formie przepisu materialnego. W związku z tym – zdaniem Sądu – przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem przede wszystkim od brzmienia ustaleń studium. Ten stopień związania w zależności od szczegółowości ustaleń studium może być silniejszy lub słabszy. Z powszechnego rozumienia znaczenia pojęcia "zgodności" danego aktu z innym wynika, że jest to stopień związania silniejszy niż "spójność" czy też, "niesprzeczność". Zaskarżoną uchwałą zmieniono fragment miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B., jedynie w zakresie zmiany przeznaczenia działki nr 1 położonej przy ul. [...]. Uchwała ta była poprzedzona uchwałą nr [...] z dnia [...] roku w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany fragmentu miejscowego planu ( zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w T. nr [...] z dnia [...] roku) w zakresie zmiany przeznaczenia działki nr 1 z terenów rolniczych przeznaczonych pod uprawy polowe, działalność ogrodniczą sadowniczą – symbol planu 1 R, na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową ( uchwała z [...] roku w aktach planistycznych). Na terenie Gminy T. obowiązuje uchwała Rady Miejskiej tej Gminy z dnia [...] roku nr [...] w sprawie celów rozwoju i kierunków polityki przestrzennej w T. określonych w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta". Analiza porównawcza postanowień planu objętego zaskarżoną uchwałą załącznikiem nr 1 z ustaleniami studium ( w tym rysunek studium), prowadzi do bezspornego wniosku, że teren będący przedmiotem zmiany planu stanowi część dużego obszaru rolnego. Na załączniku do zaskarżonej uchwały, zawierającej wyrys ze studium teren ten oznaczony jest kolorem żółtym, jako teren rolny. W tej sytuacji stwierdzenie w zaskarżonej uchwale, poprzedzającej jej podjęcie, zgodności projektu zmiany fragmentu miejscowego planu ze "studium" było nieuprawnione. Między ustaleniami studium przeznaczającymi teren na którym znajdują się między innymi działka nr 1 pod tereny rolne, a ustaleniami zaskarżonej uchwały przeznaczającymi tę działkę pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – 25 MN. nie tylko nie ma zgodności, ale zachodzi sprzeczność. Skład orzekający podziela pogląd, że studium jest aktem o dużym stopniu ogólności i nie wszystkie jego ustalenia muszą być dosłownie przeniesione do planu miejscowego. Studium nie może też być postrzegane jako akt hamujący i opóźniający rozwój gminy. W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie zachodzi. Zgodność ze studium, którą rada winna stwierdzić przed uchwaleniem planu jest jedną z zasad sporządzania planu miejscowego, naruszenie tej zasady jest naruszeniem w postaci kwalifikowanej, na co wskazują sankcje w art. 28 ust. 1 ustawy. Ponieważ w ocenie składu orzekającego zasada zgodności planu ze studium została naruszona, a zaskarżona uchwała zatwierdza zmianę planu tylko dla jednej działki Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) w związku z art. 20 ust. 1 i 28 ustawy stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy brakiem omawianej zgodności należy wskazać, że regulacja zawarta w tym przepisie dotyczy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwały zatwierdzającej ten plan. Nadto czynności, ich zakres o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy pozostaje poza kontrolą legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu, gdyż nie sporządza się dokumentacji z ich przeprowadzenia i nie przedstawia wojewodzie na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy, co wynika z rozp. Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz. 1587). Żadnym wymogom ustawowym ani żadnej kontroli nie podlegają czynności organu wykonawczego gminy określone w art. 14 ust. 5 ustawy, a więc dotyczy to także analizy zasadności przystąpienia do sporządzania planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają pozostałe zarzuty skargi. Dlatego też Sąd ocenę tych zarzutów pominął, tym bardziej, że ocena ta wkraczałaby w istocie, a nawet zastępowała uprawnienia właściwego organu, który w przyszłości może podjąć kolejną uchwałę w tym przedmiocie. su.