II OSK 767/11

Dnia 5 lipca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Bielsko - Biała od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2010 roku sygn. akt II SA/Gl 1094/10 w sprawie ze skarg A.K., P.K. oraz P.L. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku - Białej z dnia [...] czerwca 2006 roku nr [...] w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi A.K., P.K. oraz P.L., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 27 czerwca 2006 r. w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Bielsku-Białej ustanowiła zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Gościnna Dolina" oraz wprowadziła zakazy właściwe dla tego rodzaju obszaru. Skarżący wnieśli skargę na powyższą uchwałę, wskazując na fakt, że działki stanowiące ich własność znalazły się w obszarze ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i domagają się ich wyłączenia z tego obszaru. Zarzucali, że uchwała ogranicza ich uprawnienia właścicielskie co do możliwości swobodnego dysponowania należącymi do nich działkami w zakresie ich zabudowy. Rada Miejska w Bielsku-Białej w odpowiedzi na skargę podała, że planowana jest weryfikacja waloryzacji przyrodniczej zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Gościnna Dolina", a w związku z tym istnieje możliwość zmiany uchwały, jednakże ze względów proceduralnych może to nastąpić nie wcześniej niż w 2010 r. Wyrokiem z dnia 1 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 812/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi. Od powyższego wyroku skarżący wnieśli skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1053/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) o ochronie przyrody w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd I instancji podkreślił związanie wykładnią przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyjaśnił, że ze znajdującego się w aktach projektu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Gościnna Dolina" wynika, że do najważniejszych wartości przyrodniczych projektowanego zespołu należą: naturalne zbiorowiska leśne, występowanie roślin i zwierząt podlegających ochronie prawnej, występowanie drzew o wymiarach pomnikowych, fragmenty krajobrazu Podgórza Śląskiego o dużych wartościach estetycznych, w których istotną rolę odgrywają lasy, zarośla oraz łąki. Jednakże na podstawie tego projektu nie można stwierdzić, by dokonywano ustaleń, iż na działkach należących do skarżących znajdowały się wyżej wymienione elementy przyrodnicze np. rośliny, których istnienie uzasadniałoby objęcie tych działek granicami tego zespołu. Za niewystarczające Sąd I instancji uznał twierdzenie zawarte w projekcie, że na terenie całego zespołu znajdują się rośliny i zwierzęta, których istnienie uzasadnia jego utworzenie bez szczegółowego wykazania, iż na konkretnej działce znajdują się szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze. W ocenie Sądu I instancji, wyjaśnienia wymaga także niewłączenie do tego zespołu górnego odcinka potoku Dębowiec, powyżej ul. [...]. Jeżeli istotnie jedynym kryterium takiego rozwiązania było istniejące ogrodzenie to, zdaniem Sądu I instancji, musi ono budzić wątpliwości w świetle art. 43 ustawy o ochronie przyrody. Sąd I instancji wskazał, że projekt zespołu przyrodniczo-krajobrazowego został sporządzony w 2003 r., a uchwała podjęta w 2006 r. W związku z tym nie można wykluczyć, że w okresie między sporządzeniem projektu, a podjęciem uchwały mogły zaistnieć zmiany, które z kolei mogłyby mieć wpływ na ocenę zasadności włączenia do zespołu całości lub części działek należących do skarżących. Sąd I instancji podkreślił, że o ile projekt miałby być w dalszym postępowaniu podstawą faktyczną do podjęcia przez Radę Miejską w Bielsku-Białej uchwały w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, to powinien być poparty dowodami co do konieczności jego utworzenia w tych granicach na dzień podjęcia tej uchwały, co nie miało miejsca w przypadku zaskarżonej uchwały. Ze zdjęć złożonych przez skarżących przy skardze kasacyjnej wynika, że ich działka nie jest zalesiona, ale porośnięta trawą, co oznacza że jej włączenia do zespołu nie mogło uzasadniać istnienie na działce naturalnych zbiorowisk leśnych oraz drzew o wymiarach pomnikowych. Sąd I instancji wyjaśnił, że odnośnie działek P.L. brak było jakichkolwiek ustaleń przemawiających za włączeniem ich do zespołu, a więc dokonanie oceny zasadności tego włączenia jest niemożliwe. Sąd I instancji podkreślił, że działki skarżących leżą w różnych częściach zespołu, a skargi łączy jedynie przedmiot jakim jest kontrolowana uchwała. W ocenie Sądu I instancji, ustalenia faktyczne w stosunku do tych działek – polegające na wykazaniu, że znajdują się na nich elementy przyrodnicze, z uwagi na które nastąpiło utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego powinny być dokonane i ocenione oddzielnie, uwzględniać także otoczenie tych działek oraz wyraźnie wskazywać na występowanie na działkach (działce) elementów chronionych z określeniem czy występują one na całych ich powierzchniach. Z powyższych względów Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez brak wykazania istnienia podstawy faktycznej do ustanowienia zespołu na wyznaczonym obszarze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Bielsko-Biała. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze, naruszenie art. 140 k.c. polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że skarżący poprzez ustanowienie zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "Gościnna Dolina" zostali ograniczeni w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości i uznanie, że organ wnoszący skargę kasacyjną poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bezprawnie zaingerował w prawo własności skarżących. Po drugie, naruszenie art. 44 ust. 1 w związku z art. 43 i art. 45 ustawy o ochronie przyrody poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy ustanowiony został pomimo braku dostatecznych ustawowych przesłanek do utworzenia tego rodzaju obszaru chronionego (brak wskazania podstawy faktycznej). W szczególności zdaniem strony skarżącej nastąpiło to z powodu błędnego uznania, że brak jest dostatecznego udokumentowania zasadności jego utworzenia, chociaż w obszarze zespołu, który stanowi część nieruchomości skarżących występują konkretne gatunki chronione przyrody, co "jest wystarczającą podstawą do uznania ustanowienia tego rodzaju obszaru chronionego bez podstawy prawnej". Po trzecie, naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że podjęcie uchwały o utworzeniu "Gościnnej Doliny" narusza wyrażoną w powołanej normie zasadę proporcjonalności, a objęcie ochroną obszaru, na którym położone są również nieruchomości skarżących "zbyt daleko ingeruje w chronione prawa (własność) i wolności skarżących." W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze, naruszenie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, chociaż postępowanie, w wyniku którego podjęto uchwałę nie było dotknięte żadna wadą, a więc nie wystąpiły przesłanki do wydania orzeczenia "unieważniającego uchwałę". Po drugie, naruszenie art. 153 p.p.s.a poprzez niezastosowanie się przez Sąd I instancji do wskazań i oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z dnia 30 lipca 2010 r. sygn. II OSK 1053/10. W szczególności dotyczy to braku dokonania i uzasadnienia przez Sąd oceny, czy konieczność ochrony fragmentów krajobrazu naturalnego i krajobrazowego uzasadnia objęcie "nieruchomości prywatnych" obszarem chronionym. Ponadto zdaniem strony skarżącej jest to spowodowane także "nieuwzględnieniem wskazań w zakresie oceny możliwości pozostawienia zespołu przyrodniczo- krajobrazowego, a wyłączenia z jego obszaru tylko części nieruchomości należących do skarżących". Po trzecie, naruszenie art. 174 ust. 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach administracyjnych danej sprawy, a w szczególności nieuzasadnione przyjęcie stanowiska, że dokumentacja zgromadzona w projekcie "Gościnnej Doliny" nie mogła stanowić podstawy utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Strona wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżący przed Sądem I instancji, wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne, a ponadto Sąd zwraca uwagę na uchybienia stylistyczne w treści części zarzutów kasacyjnych. Po pierwsze, należy stwierdzić, że całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. jak i art. 174 ust. 2 (w istocie jest to przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w zakresie dotyczącym prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 153 p.p.s.a. jednoznacznie stanowi, iż ocena prawna i wskazania dotyczące dalszego postępowania, a wyrażone w wyroku sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ponadto w tej sprawie zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji został wydany po uchyleniu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1053/10 poprzedniego wyroku Sądu I instancji z dnia 1 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/GL 812/09 w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Gościnna Dolina". W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 30 lipca 2010 r. Sąd sformułował bowiem jednoznaczne wytyczne dotyczące prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w celu dokonania następnie właściwej kontroli wykładni zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego, zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. W świetle bowiem tego ostatniego przepisu, Sąd któremu została przekazana sprawa, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia Sądu I instancji wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach, które sprzeczne są z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast w świetle dyspozycji art. 170 p.p.s.a. – orzeczenie ponowne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Po drugie, w realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że dla Sądu I instancji ponownie orzekającego w danej sprawie, wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego są wiążące w zakresie, w którym stwierdził, iż Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien "zażądać od Rady Gminy uzupełnienia materiału dowodowego, o ile taki istnieje, dotyczącego działek, których wnoszący skargę kasacyjną są właścicielami oraz ich otoczenia. Należy także zażądać szczegółowych informacji, jakie gatunki roślin, których istnienie wskazane zostało, jako jeden z powodów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, znajdują się na nieruchomościach należących do wnoszących skargę kasacyjną, oraz czy występują one na całych ich powierzchniach". Pozwoli to bowiem dopiero wówczas na dokonanie oceny podniesionych w skargach zarzutów dotyczących braku podstaw do włączenia nieruchomości skarżących do danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, orzekł Sąd II instancji. Należy także przypomnieć, że ponieważ Sąd I instancji nie może samodzielnie przeprowadzać postępowania dowodowego, za wyjątkiem przypadku z art. 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił, to obowiązek w tym zakresie spoczywa na Radzie Miasta, która uchwaliła projekt zespołu przyrodniczo-krajobrazowego przedstawiony przez Prezydenta Miasta. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które prawidłowo zrealizował wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji, uprawdopodobnia jeszcze kolejna okoliczność faktyczna. Wynika z niej, że miała być ponownie sporządzona waloryzacja przyrodnicza obejmująca cały obszar zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Gościnna Dolina" oraz analiza formalnoprawna. Powyższe stwierdzenie było zawarte jeszcze w piśmie Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia 9 sierpnia 2009 r. Nr [...] skierowanym do A. i P.K. w związku z ich wezwaniem do zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 27 czerwca 2006 r. Ponadto też w tym piśmie podniesiono, że "Wskazania zawarte w tych opracowaniach będą podstawą ewentualnej korekty granic przedmiotowego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Uwzględniając powyższe zmiana uchwały Rady Miejskiej będzie możliwa w roku 2010" (dowód – kopia pisma zawarta w załączniku nr 3 dołączonym do skarg do Sądu I instancji, które są w aktach sądowych tej sprawy). Z kolei w piśmie Prezydenta Miasta Bielsko-Biała z dnia 5 maja 2010 r. Nr [...], skierowanym do Pana P.L. stwierdzono, iż zlecono "Akademii Techniczno-Humanistycznej w Bielsku-Białej opracowanie aktualnej waloryzacji przyrodniczej zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Gościnna Dolina" w Bielsku-Białej. Waloryzacja ta będzie wykonana do 31 października 2010 r. Następnie projekt uchwały Rady Miejskiej zostanie rozpatrzony przez Komisję Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska. Wtedy to będzie możliwe uczestniczenie w posiedzeniu tej Komisji i zgłoszenie ewentualnych uwag". Należy także dodać, że Sąd I instancji nie dysponował tym nowym dowodem w sprawie. Jest to o tyle istotne – biorąc pod uwagę również kolejne wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego – iż Sąd I instancji powinien dokonać oceny czy w istocie nałożony obowiązek "ochrony fragmentów krajobrazu naturalnego i kulturowego ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne, uzasadnia ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności" w obrębie nieruchomości będącej własnością A. i P.K. oraz P.L. w świetle dyspozycji art. 44 ust. 1 i art. 45 u.o.p. Dotyczy to w szczególności dyspozycji art. 45 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, która ustanawia zakaz niszczenia i uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru. Z akt sądowych sprawy, a także z oświadczenia P.K. złożonego do protokołu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 5 lipca 2011 r. jednoznacznie wynika, że odmówiono skarżącym na różnych etapach postępowania administracyjnego zarówno wydania pozwolenia na budowę jak i ustalenia warunków zabudowy w zakresie projektowanej budowy budynków mieszkalnych w obrębie danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego z powodu naruszenia zakazu określonego w art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.p., a obowiązującego na tym obszarze specjalnym o charakterze ekologicznym. Z tych względów prawidłowe jest stwierdzenie Sądu I instancji, że ustalenia faktyczne dotyczące działek skarżących, z których wynika, iż znajdują się na nich elementy przyrodnicze wymagające utworzenia zespołu powinny być dokonane oddzielnie i ocenione oddzielnie. Ponadto muszą uwzględniać otoczenie tych działek jak i wyraźnie wskazywać na występowanie na działkach skarżących elementów chronionych łącznie z ustaleniem czy występują one na całych ich powierzchniach. Po trzecie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a., ponieważ są to istotne naruszenia prawa, które spowodowane zostały wadliwym ustaleniem podstawy faktycznej dla utworzenia danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Jego następstwem jest również naruszenie z tej przyczyny przez powyższy akt prawa miejscowego, dyspozycji art. 44 ust. 1 u.o.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Z kolei zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 140 k.c. jest również całkowicie chybiony, gdyż Sąd I instancji realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 30 lipca 2010 r. orzekł, że za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia art. 140 k.c. Należy także podkreślić, że skarga kasacyjna od orzeczenia Sądu I instancji wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy w świetle dyspozycji art. 190 p.p.s.a. nie może być polemiką z wykładnią prawa przeprowadzoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, a dokonaną w stanie faktycznym ustalonym przez właściwe organy, a następnie poddanym w tej sprawie prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.