I OSK 979/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia del. WSA Leszek Kamiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miasta Rzeszów oraz K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1251/10 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi kasacyjne Wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1251/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi J. W., uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] oraz pkt III poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu Rzeszowskiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. Starosta Powiatu Rzeszowskiego ww. decyzją z dnia [...] października 2007 r., w związku z wnioskiem J. W. z dnia 16 listopada 1998 r. o zwrot nieruchomości, zbytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 14 czerwca 1977 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] i wcześniej zapadłymi orzeczeniami organów administracji i sądów administracyjnych, orzekł w pkt I-szym o zwrocie działek nr [...], w pkt II-gim ustalił wysokość odszkodowania za zwrot, a w pkt III-cim odmówił zwrotu działek nr [...]. J. W. wniósł odwołanie od pkt III-go, a Wojewoda Podkarpacki ww. decyzją z dnia [...] października 2010 r. ten punkt decyzji utrzymał w mocy. Odmowę zwrotu organy uzasadniły tym, że działki nr [...] wchodzą w skład pasa drogowego ul. [...], która jest drogą publiczną (obecnie powiatową), zatem są zużyte na cel wywłaszczenia, zaś działka nr [...] jest zabudowana fragmentem budynku usługowo-mieszkalnego przez K. K. właściciela działki sąsiedniej nr [...], a zabudowa ta ma charakter trwały. Uchylając decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił: Odmowa zwrotu nieruchomości może nastąpić tylko, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wystąpiły okoliczności wskazane w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wynika z art. 137 ust. 1 i art. 136 ust. 3 tej ustawy, zatem przyczyną odmowy nie może być trwałe zagospodarowanie nieruchomości na cel inny niż wywłaszczenia. Nie można wobec tego podzielić poglądu organów przyjmujących, iż zabudowanie działki nr [...] częścią budynku usługowo-handlowego stoi na przeszkodzie jej zwrotu, zwłaszcza, że jest ona oddana inwestorowi na podstawie umowy dzierżawy, a wobec zwrotu umowa taka wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna, jak stanowi art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Znaczenie prawne ma tytuł prawny do nieruchomości, a nie trwałość zagospodarowania. Z kolei co do działek nr [...] odmowę organy uzasadniają tym, że są one częścią pasa drogowego, co nie znajduje potwierdzenia w dotychczasowym postępowaniu. Materiał dowody nie wskazuje bowiem, że jednoznacznie wykazano zbieżności między tymi działkami a pasem drogowym ul. [...], nie ustalono bowiem jak przebiega pas drogowy, gdzie są jego granice i nie wskazano czy urządzenia znajdujące się na działkach zostały wybudowane w związku z koniecznością funkcjonowania drogi i jej bezpieczeństwem. W postępowaniu należało udowodnić, że parkingi i miejsca postojowe, na tych działkach zostały zrealizowane jako infrastruktura drogowa, a nie obiekty towarzyszące działalności usługowo-handlowej prowadzonej przez osoby trzecie. W ponownym postępowaniu organy ustalą przebieg granic pasa drogowego z uwzględnieniem definicji tego pasa, ze wskazaniem jakie urządzenia są elementem infrastruktury drogi. Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli, reprezentowani przez radców prawnych, Gmina Miasto Rzeszów oraz K. K. Gmina domagała się uchylenia wyroku i oddalenia skargi J. W. , zaś K. K. – uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Gmina Miasto Rzeszów jako podstawy kasacyjne wskazała w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwana dalej u.g.n.) w związku z art. 48 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi nieruchomość zabudowana częścią budynku mieszkalnego, który stanowi część składową również sąsiedniej nieruchomości będącej własnością osoby trzeciej. Sąd I instancji uznał, iż trwałe zabudowanie działki nie jest przeszkodą do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Twierdzenie to nie jest uzasadnione w nin. przypadku albowiem budynek, stanowiący jednolitą całość jest posadowiony na dwóch działkach, z czego tylko jedna jest objęta wnioskiem o zwrot a druga stanowi własność osoby trzeciej. Decyzja, która zwracałaby działkę zabudowaną w ten sposób byłaby niewykonalna albowiem budynek stanowi część składową obydwu nieruchomości i nie daje się podzielić. 2) art. 136 ust. 3 w związku z art. 2a i 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (zwanej dalej u.d.p.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, iż parkingi i miejsca postojowe nie stanowią część pasa drogowego jeśli zostały zrealizowane i są wykorzystywane pod działalność usługowo-handlową. K. K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu Rzeszowskiego z dnia [...] października 2007 r., nr [...] zostały wydane z naruszeniem art. 137 ust. 1 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], 2) naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny całościowej oceny legalności wydanych decyzji, ograniczając się do wybiórczego wskazania okoliczności podlegających wyjaśnieniu przez organ wydający decyzję przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, co w ramach art. 153 ustawy zawęża zakres ponownej oceny organów i okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, pomijając te z nich, które skutkują niewykonalnością decyzji administracyjnej w przypadku orzeczenia o zwrocie nieruchomości także w tej części, która obecnie zabudowana jest budynkiem w części posadowionym na sąsiedniej działce stanowiącej własność K. K. 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organy wydające decyzje w sprawie nie wyjaśniły wszechstronnie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z normami określonymi w art. 7, 77, 80 i art. 107 § 1 k.p.a., w zakresie ustalenia czy działki oznaczone nr [...] są częścią pasa drogowego ul. [...]. J. W. wniósł o oddalenie obu skarg kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie naruszył ani przepisów prawa materialnego, ani procesowego, wskazanych w podstawach obu tych skarg. Gmina Miasto Rzeszów postawiła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to przede wszystkim art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w związku z art. 48 k.c., art. 2a i 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zarzuty te są nietrafne. Przedmiotem postępowania organów, które oceniał Wojewódzki Sąd Administracyjny był zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Materialnoprawną podstawę takiego postępowania daje art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi on bowiem, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Ten zatem przepis ma zastosowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, gdyż to on daje podstawę właścicielowi lub jego następcom do wystąpienia z wnioskiem o zwrot. Otrzymawszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ bada, na podstawie art. 136 ustawy, czy pochodzi on od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, także czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności następuje dalsze postępowanie, w którym wyjaśniany jest cel wywłaszczenia, a następnie bada przesłanki zbędności, ale już na podstawie art. 137 ustawy. Tak należy rozumieć art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z akt sprawy i zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tak właśnie przepis ten był rozumiany, bowiem z wnioskiem wystąpił podmiot wskazany w tym przepisie (poprzedni właściciel), nieruchomość została wywłaszczona (akt notarialny zawarty na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości), a co do działek objętych decyzją zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie było przeszkód, o których mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzut zatem naruszenia art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jest nietrafny. Ze skargi kasacyjnej Gminy zdaje się wynikać, że w istocie chodzi o naruszenie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nacisk bowiem położono na tę kwestię. Wprawdzie art. 136 ust. 3 odwołuje się do art. 137, bowiem żądanie zwrotu nieruchomości, a dalej jej zwrot jest możliwy, gdy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, a definicje zbędności czy przesłanki decydujące o zbędności zawiera art. 137. Jeżeli jednak rozumieć zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 136 ust. 3, jako odnoszące się do błędnego wyłożenia pojęcia "zbędności" nieruchomości, w której to kwestii przepis ten odsyła do art. 137 to również z zarzutem tym nie można się zgodzić. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że przeszkodą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeśli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, stanowią tylko okoliczności wskazane w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem zbycie przez podmiot publiczny przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 styczeń 1998 r. W sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, zatem o zwrocie lub odmowie przesądzać mogą tylko przesłanki zbędności, wskazane w art. 137. Jeśli idzie o działkę nr [...] nie ma sporu co do tego, że jest ona zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co zostało wykazane w postępowaniu, natomiast skarżąca Gmina uważa, że nie można dokonać zwrotu z uwagi na trwałe zagospodarowanie tej działki. Jednakże stanowisko to nie jest słuszne. Zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy dokonać, jeśli stała się zbędna na cel wywłaszczenia, przeszkodą może być trwałe zagospodarowanie, nawet na cel inny aniżeli wywłaszczenie, ale tylko wówczas, gdy zagospodarowanie to zostało dokonane przez podmiot publiczny (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego), za publiczne fundusze i na cel publiczny. Każde inne nawet trwałe zagospodarowanie przez podmiot prywatny za jego fundusze i na jego cel, nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości. Taka właśnie sytuacja ma miejsce jeśli idzie o działkę nr [...]. Została ona wydzierżawiona K. K. , zezwolono mu na budowę tymczasową pawilonu handlowego, z nakazem po upływie terminu dzierżawy rozbiórki, zaś wszelkie kroki podjęte przez skarżącą Gminę i K. K. mające na celu zniesienie tymczasowości (dzierżawy, zabudowy, zmianę przeznaczenia na cel mieszkalny) miały miejsce już w trakcie postępowania o zwrot tej nieruchomości (wniosek o zwrot z 1998 r., zmiany lata 2002-2005), zatem dokonane były z zamiarem uniemożliwienia zwrotu. Działania te nie są przedmiotem oceny w ramach skargi kasacyjnej, nie mają też żadnego znaczenia jeśli idzie o przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Natomiast nakłady na trwałe zagospodarowanie zostały dokonane na ryzyko dzierżawcy i pozostają bez wpływu na wartość nieruchomości. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, ż odmowa zwrotu działki nr [...] jest niezgodna z prawem, bowiem cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany i nie wystąpiły żadne przeszkody do jej zwrotu. Z przyczyn wyżej wskazanych nie można zatem zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenia art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem miał on w sprawie zastosowanie i nie został błędnie wyłożony, ani też art. 48 k.c., gdyż ten przepis nie miał w sprawie zastosowania. Z kolei jeśli idzie o działki nr [...], to uchylenie decyzji nastąpiło z tego względu, że materiał dowody nie jest wystarczający do uznania, iż są one częścią pasa drogowego. Uchylenie nastąpiło zatem z przyczyn procesowych, gdyż odmowa, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, była przedwczesna, orzeczona z naruszeniem art. 7, 77, 80 k.p.a., wobec niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Z taką oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy się zgodzić, konieczne jest bowiem udokumentowanie przebiegu i granic pasa drogowego ul. [...] i wyjaśnienie, kto, kiedy i za czyje fundusze dokonał zagospodarowania na parkingi i miejsca postojowe, czy zostało to zrealizowane jako infrastruktura drogowa, służąca celom publicznym, czy też jako obiekty towarzyszące działalności usługowo-handlowej prowadzonej przez podmioty prywatne. Zarzut naruszenia prawa procesowego nie został postawiony w skardze, zaś jeśli taka ocena Sądu miałaby naruszać przepisy prawa materialnego, wskazane w pkt II-gim decyzji kasacyjnej, tj. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2a i 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych to zarzut ten jest niesłuszny, bowiem tych przepisów Sąd nie naruszył, uchylając decyzję o odmowie zwrotu działek nr [...], gdyż stan faktyczny nie został co do nich niewyjaśniony. Tylko wykazanie, że działki te leżą w pasie drogowym i zrealizowano na nich infrastrukturę służącą funkcjonowaniu drogi publicznej może być przeszkodą do zwrotu. Z tych względów skargę kasacyjną Gminy Miasto Rzeszów należało oddalić. K. K. postawił tylko zarzuty naruszenia postępowania, tj. przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a.", jednak nie są one zasadne. Jeśli idzie o zarzut trzeci naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. dotyczący oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do działek nr [...] to stwierdzić należy, iż K. K. nie jest stroną postępowania w sprawie zwrotu tych działek. Stroną postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej od J. W. jest on tylko i wyłącznie co do działki nr [...] i jego działania procesowe mogą dotyczyć tylko tej działki. Orzecznictwo sądowoadministracyjne stanęło na stanowisku, że dzierżawca wywłaszczonej nieruchomości jest stroną postępowania o zwrot, toczącego się z wniosku poprzedniego właściciela lub jego następcy, a uprawnienie to wynika z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. K. K. jest dzierżawcą tylko działki nr [...], co do pozostałych nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot takiego tytułu nie ma, nie może więc być uznany za stronę postępowania co do pozostałych działek, a co za tym idzie wszelkie jego czynności procesowe nie mogą wywołać żadnego skutku prawnego. Z tych przyczyn skargę kasacyjną K. K. w części odnoszącej się do działek nr [...] należało oddalić, jako niepochodzącą od strony postępowania. Natomiast jeśli idzie o działkę nr [...] to uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji o odmowie jej zwrotu nastąpiło nie z przyczyn procesowych, ale merytorycznych, zaś zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą tylko naruszenia przepisów postępowania. Jeżeli jednak wziąć pod uwagę, że w pkcie pierwszym zarzuty te zostały połączone z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i potraktowane jako naruszenie tych przepisów to nie można się z nimi zgodzić. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył bowiem przepisów prawa materialnego, uznając odmowę zwrotu działki nr [...] za niezgodny z art. 137 ust. 1 i art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadnienie co do nienaruszenia tych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił oceniając skargę kasacyjną Gminy Miasto Rzeszów. Skargę kasacyjną K. K. co do tej działki również należało zatem oddalić. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.