II GSK 832/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa Opolskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Op 576/10 w sprawie ze skargi Województwa Opolskiego na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w O. z dnia 12 sierpnia 2010 r., Nr [...] w przedmiocie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. postanowieniem z dnia 16 lutego 2011 r. o sygn. akt I SA/Op 576/10 odrzucił skargę Województwa Opolskiego na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w O. z dnia 12 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego O. przez Województwo Opolskie był wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w O. z dnia 12 sierpnia 2010r. wydany na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy z dnia 28 września 1991 o kontroli skarbowej (Dz.U z 2004r. nr 8 poz. 65 ze zm. – zwanej dalej k.s) zawierający ustalenia, wnioski i rekomendacje z przeprowadzonego postępowania kontrolnego dotyczącego projektu "Szpitale Opolskie gwarancją bezpieczeństwa zdrowotnego regionu i bazą kształcenia kadry medycznej" Projekt ten został zrealizowany w ramach decyzji o dofinansowanie projektu – przyjętej przez Zarząd Województwa Opolskiego uchwałą z dnia 10 sierpnia 2008 r. nr 2684. Całkowita wartość projektu wynosiła 55.513.924,58 zł w tym: wydatki kwalifikowane 56.494.042,31 zł. Współczynnik dofinansowania projektu (45,87%) wynosił 25.913.817,20 zł. W związku ze stwierdzoną nieprawidłowością organ kontroli zawarł rekomendację, że beneficjent zobowiązany jest zwrócić się do jednostki z którą zawarta została umowa o dofinansowanie projektu, w celu uzgodnienia sposobu postępowania w związku z ustaleniami dokonanymi w toku kontroli w zakresie wydatków niekwalifikowanych. W ramach zaskarżonego wyniku kontroli wyznaczono kontrolowanemu na wykonanie rekomendowanych działań termin do 30 września 2010 r. i zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy o kontroli skarbowej zobowiązano go do poinformowania organu kontroli o sposobie usunięcia wskazanych nieprawidłowości/wykonanie rekomendacji w ciągu 30 dni po upływie wyznaczonego terminu. Skarżąca pismem z dnia 25 sierpnia 2010 r. wezwała Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w O. do usunięcia naruszenia prawa, nie zgadzając się z ustaleniami zawartymi w doręczonym jej wyniku kontroli, wnosząc o zmianę wysokości korekty finansowej w stosunku do Partnera Projektu- Szpitala Wojewódzkiego w Opolu z 5% do 2%, zaś w odniesieniu do Partnerów Projektu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Opolskie Centrum Onkologii w O. oraz Samodzielnego Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej Nad Matką i Dzieckiem w O. z 10% do 5%. Pismem z dnia 14 września 2009r. organ uwzględnił wezwane strony jedynie w części – korygując Wynik Kontroli w odniesieniu do Partnerów Projektu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Opolskie Centrum Onkologii w O. oraz Samodzielnego Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej Nad Matką i Dzieckiem w O. z 10% do 5%. W pozostałym zakresie stwierdził, iż wynik został sporządzony prawidłowo. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. Województwo Opolskie wniosło o uchylenie zaskarżonego aktu w części dotyczącej ustalenia dla Partnera Projektu- Szpitala Wojewódzkiego w O. wysokości korekty finansowej na poziomie 5%. Sąd I instancji odrzucając skargę Województwa Opolskiego stwierdził, że wynik kontroli nie spełnia warunku pozwalającego zakwalifikować go jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Wynik wskazuje jedynie na stwierdzone w trakcie kontroli uchybienia. Zawarta w wyniku kontroli rekomendacja, by zwrócić się do jednostki z którą zawarta została umowa o dofinansowanie projektu, w celu uzgodnienia sposobu postępowania w związku z ustaleniami dokonanymi w toku kontroli w zakresie wydatków niekwalifikowanych, nie może być kwalifikowana jako nałożenie obowiązku w rozumieniu art. 3 §2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Wobec tego zaskarżony wynik kontroli nie mieści się zatem w pojęciu aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, bowiem nie rozstrzyga o konsekwencjach, w szczególności o obowiązku zwrotu tej części wydatków sfinansowanych ze środków publicznych, czyli nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku. Sąd I instancji podkreślił, że zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogą zostać wykorzystane w innym postępowaniu jako dowód podlegający ocenie organu prowadzącego postępowanie. W takim postępowaniu kontrolowany będzie mógł dążyć do ochrony swojego interesu prawnego poprzez kwestionowanie ustaleń pokontrolnych. W skardze kasacyjnej od postanowienia Sądu I instancji Województwo Opolskie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.: -art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że wynik kontroli zaskarżony odrzuconą skargą z dnia 28 września 2010 r. nie spełnia warunków, o których mowa w tym przepisie. -art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 przez bezpodstawne odrzucenie skargi z dnia 28 września 2010 r., w sytuacji gdy zaskarżony nią wynik kontroli charakteryzuje się wszystkimi cechami właściwymi dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 co prowadzi do przeciwnego wniosku tj. uznania skargi do sądu administracyjnego na zaskarżony odrzuconą skargą wynik kontroli. Mając na uwadze powyższe Województwo Opolskie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje inne niż określone w pkt 1 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Chodzi bowiem o akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podejmowane przez organy administracji publicznej w ramach przyznanych im kompetencji nie będące decyzjami administracyjnymi (art. 3 § 2 pkt 1), postanowieniami wydanymi w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty sprawy oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym (art. 3 § 2 pkt 2 i 3). Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny mieć charakter indywidualny, tzn. powinny być skierowane do zindywidualizowanego adresata, znajdującego się w określonej sytuacji. Poza tym akty lub czynności muszą dotyczyć praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym przypadku chodzi o sytuację prawną, w której uprawnienia lub obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Musi więc istnieć ścisły związek między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonymi w przepisach prawa. Dany akt lub czynność powinien ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone w prawie lub ich odmawiać (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005). Do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej należy bowiem to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną konkretnego podmiotu tak, iż wywołują skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Konsekwencją aktu lub czynności jest wprowadzenie prawnie wiążącego elementu nowości normatywnej w sytuacji prawnej określonego podmiotu wyznaczanej jego uprawnieniami lub obowiązkami (por. Mariusz Bogusz, "Pojecie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust.1 pkt 4 ustawy o NSA", Samorząd Terytorialny 2000 r., Nr 1-2, str. 183). W rozpoznawanej sprawie zaskarżono wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej. Jak wynika z akt sprawy kontrola obejmowała projekt finansowany przez Zarząd Województwa Opolskiego, który dotyczył następującej problematyki: " Szpitale Opolskie gwarancją bezpieczeństwa zdrowotnego regionu i bazą kształcenia kadry medycznej". Wynik kontroli zawierał rekomendacje skierowane do beneficjenta, aby ten zwrócił się do jednostki z którą została zawarta umowa o dofinansowanie w celu ustalenia postępowania w sprawie wydatków niekwalifikowanych. Kontrolowanemu podmiotowi wyznaczono termin 30 dni na wykonanie powyższych rekomendacji tj. do dnia 30 września 2010 r. i na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy o kontroli skarbowej zobowiązano go do bj powiadomienia organu o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości. Należy zaznaczyć, że powyższe rekomendacje są niczym innym jak zaleceniami organu kontrolnego tj. wnioskami skierowanymi do podmiotu kontrolowanego – beneficjenta o usunięcie stwierdzonych uchybień. Są to ustalenia, które nie tworzą nowej sytuacji prawnej kontrolowanego. Wynik kontroli, będący przedmiotem zaskarżenia, nie nakłada bowiem na kontrolowanego żadnych obowiązków, które mogłyby zmieniać jego sytuację prawną a jedynie zobowiązuje do poinformowania organu o sposobie realizacji wytycznych zawartych w raporcie kontrolnym. Wobec tego sporny wynik kontroli nie podlegał zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i z tego względu zasadne było orzeczenie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi na ten "akt". Należy dodatkowo podkreślić, że taki pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wypowiedział się w tej kwestii w kilku orzeczeniach : postanowienie NSA z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 29/07, postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 i postanowienie NSA z dnia 17 października 2008 r. sygn. akt II GSK 394/08. Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał rozstrzygnięcie Sądu I instancji za prawidłowe i na podstawie art. 182 p.p.s.a. i art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.