II SA/Ol 964/10

Dnia 17 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 roku sprawy ze skargi S. W. na decyzję Kierownika Urzędu z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia "[...]", Nr "[...]"; II. zasądza na rzecz S. W. od Kierownika Urzędu kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 4 ust.1 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia "[...]", którą odmówiono S.W. przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu pracy w okresie od grudnia 1941 r. do stycznia 1945 r. wobec wykonywania jej w miejscowości Ś., a więc na terytorium państwa polskiego w jego granicach sprzed 1 września 1939 r. W dniu 23 lipca 2010 r. S.W. złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia określonego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. nr 87, poz. 395 ze zm.) - zwana dalej "ustawą o świadczeniu pieniężnym", w związku z wykonywaną przez nią pracą przymusową od 31 grudnia 1941 r. do 1 stycznia 1945 r. w charakterze pracownika fizycznego u O.R. w miejscowości Ś. Po rozpatrzeniu wniosku, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia "[...]", działający na podstawie art. 154 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2, art. 4 ust. 1, 2 i 4 cyt. ustawy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07 (Dz.U. z 2009r., nr 220, poz. 1734) odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia "[...]" oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia "[...]" o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego określonego w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona w swoim wniosku nie sprecyzowała żądania odnośnie trybu rozpoznania jej wniosku wobec czego organ wniosek ten rozpoznał w trybie art. 154 § 1 Kpa. Powołano treść wskazanego przepisu stwierdzając, iż pierwsza z przesłanek została spełniona tj. decyzja, o której uchylenie wniesiono jest decyzją ostateczną, jednakże wnioskodawczyni nie wykazała, iż za jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Stwierdzono, iż pojęcie represji w rozumieniu tej ustawy określa art. 2 pkt 2 lit. a ustawy i jest nią deportacja /wywiezienie/ do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed 1 września 1939 r. na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939 - 1945. Przepis ten podlegał ocenie Trybunału Konstytucyjnego, w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt K 49/07 (Dz. U. z dnia 23 grudnia 2009 r. Nr 220, poz. 1734) stwierdził niezgodność art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji /wywiezienia/ do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego. Zatem niezbędnym warunkiem przyznania prawa do świadczenia jest udowodnienie wykonywania pracy przymusowej połączone z wysiedleniem, wyrwaniem z dotychczasowego środowiska. Nie każda praca przymusowa w okresie okupacji uprawnia do przyznania świadczenia. Nie zgadzając się z decyzją S.W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że jest 83 letnią schorowana osobą, która nie może samodzielnie funkcjonować, a przyczyniły się do tego zapewne przeżycia z czasów wojny i ciężka praca, gdyż jako 14 letnie dziecko została odebrana rodzicom i przewieziona do pracy przymusowej w Ś. Pracowała tam jako pracownik fizyczny, a ponieważ była drobna i nie miała dużo siły po dwóch latach niemiecki gospodarz zawiózł ją do A. i wymienił na silniejszą i starszą osobę. Wówczas trafiła do D. (około 70-km od domu) i tam pracowała do końca. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" utrzymał w mocy własną decyzję z dnia "[...]". W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 §1 Kpa., decyzja ostateczna nie może być w zasadzie wzruszona, z wyjątkami ściśle określonymi w Kodeksie, przy czym jednym z takich wyjątków jest art. 154 Kpa. W ocenie organu słuszny interes strony nie może prowadzić do obchodzenia przepisów prawa, w tej sprawie art. 2 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniu pieniężnym. Poza tym w świetle art. 154 Kpa. dążenie strony do innej oceny tego samego stanu faktycznego, który był już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, nie może być uznane za słuszny interes strony. Interesu tego nie stanowi też zmiana zasad polityki administracyjnej, dążenie do liberalizacji oceny stanu faktycznego, czy też zmiana wykładni przepisów prawa. Organ wskazał również, że w sprawie nie wystąpił interes społeczny z uwagi na to, że w analogicznych sprawach Kierownik Urzędu wydał decyzje o odmowie przyznania uprawnienia. Organ przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i stwierdził, że praca, wykonywana przez stronę w okresie, objętym wnioskiem, nie przybrała szczególnie dotkliwej formy, o której mowa w tym wyroku. Organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że strona została skierowana do pracy przymusowej z rodzinnej miejscowości P. do znajdującego się w pobliżu miejscowości Ś., nie wystąpił zatem fakt deportacji. Odnośnie zaś wywiezienia do D. to strona nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów i nie wskazywała wcześniej tej okoliczności. Na tę decyzję S.W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarżąca podała, że nie rozumie dlaczego w jej przypadku nie nastąpił fakt deportacji skoro została siłą zabrana z domu rodzinnego i przewieziona do przymusowej pracy. Oderwana od rodziny i znajomych zmuszana była do ciężkiej pracy fizycznej, a ponieważ była drobnej budowy ciała i nie miała siły często była bita i znęcano się nad nią. Przez cztery lata tylko kilka razy zezwolono jej na odwiedziny rodziny i to tylko na kilka godzin. Wniosła o ponowne rozpoznanie jej sprawy. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia "[...]" stwierdził, że podjęte one zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, przy rozpoznaniu tej sprawy organ naruszył przepisy procesowe, w tym przede wszystkim art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 154 Kpa. Uchybienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych dotyczyło rozpatrzenia sprawy w trybie art. 154 Kpa. bez dostatecznego wyjaśnienia i uzasadnienia, czy załatwienie sprawy, wszczętej wnioskiem strony z dnia 15 lipca 2010 r., w tym trybie było właściwe. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia "[...]" odmawiająca przyznania skarżącej uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej w okresie od grudnia 1941 r. do stycznia 1945 r. W dniu 27 lipca 2010 r. wpłynął do organu wniosek strony, który organ potraktował, jako wniosek o uchylenie tej decyzji ostatecznej. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest wyłącznie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja wydana na podstawie art. 154 Kpa. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych. Przystępując do rozpoznania wniosku strony z dnia 15 lipca 2010r. o to samo świadczenie, organ zakwalifikował go jako wniosek o uchylenie własnej decyzji z dnia "[...]". Analiza tego wniosku, a także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazuje, że skarżąca nie zawarła w nim żądania uchylenia, czy zmiany decyzji ostatecznej. We wniosku tym natomiast strona powoływała się na nowe fakty i dowody, nie znane dotychczas organowi, które nie były przedmiotem ustaleń i rozważań przy podejmowaniu decyzji z dnia "[...]" (kopia ankiety wypełnionej przez skarżącą 4 maja 1952 r. przy ubieganiu się o wydanie dowodu osobistego, odpisy zaświadczeń z dnia 24 czerwca 1998 r. i 22 października 1997 r. oraz kserokopie oświadczenia skarżącej z dnia 22 października 1997 r. wraz z zeznaniami dwóch świadków). Powołanie się przez stronę na te nowe okoliczności może budzić wątpliwości, co do prawidłowości zastosowania w sprawie trybu nadzwyczajnego, przewidzianego w art. 154 Kpa. Powoływanie się przez S.W. na nowe okoliczności faktyczne może wskazywać, że skarżąca domaga się ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem nowych faktów i dowodów oraz stanu prawnego, jaki nastąpił w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt K 49/07 (Dz. U. z dnia 23 grudnia 2009 r. Nr 220, poz. 1734), a nie tylko przeprowadzenia weryfikacji decyzji ostatecznej w aspekcie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przypomnieć należy, że z treści art. 154 Kpa wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z omawianego przepisu wynika, że do organu administracji orzekającego w sprawie należy ocena czy w konkretnej sytuacji interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Decyzja taka może być wydana tylko w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Postępowanie prowadzone na podstawie cytowanego przepisu jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. W przeciwnym wypadku wszczęcie postępowania na podstawie omawianego przepisu stawałoby się konkurencyjne dla innych trybów postępowania. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 Kpa. również postępowanie dowodowe winno być prowadzone jedynie pod kątem ustalenia, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Tymczasem organ orzekający w sprawie przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, odniósł się do nowych okoliczności faktycznych, nie uwzględniając specyfiki weryfikacji decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 Kpa. z pominięciem zasady, że uchylenie lub zmiana decyzji prawidłowej może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 Kpa.) lub stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 Kpa). Ma to znaczenie w sprawie, albowiem rozstrzygnięcie, podjęte na podstawie art.155 Kpa, ma charakter uznaniowy, podczas gdy w sytuacji wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności, mamy do czynienia z decyzją związaną (zob. wyrok SN z 6.01.1999r.,III RN 101/98, OSNP 1999, Nr 20, poz. 637 oraz wyrok NSA z 13.10.1995r.,III SA 27/95, LEX nr 26991). Ponadto przy załatwianiu sprawy w wymienionych trybach nadzwyczajnych organ bierze pod uwagę inne przesłanki. W tej sytuacji organ nie mógł arbitralnie przyjąć, że wniosek strony dotyczy weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie art. 154 Kpa. Tym bardziej organ nie mógł w przyjętym przez siebie trybie badać innych przesłanek, niż przewidziane w art. 154 Kpa (słuszny interes strony, interes społeczny). Tymczasem w postępowaniu, w którym organ powinien ocenić wyłącznie wymienione przesłanki, badał także przesłanki, podlegające badaniu w postępowaniu wznowieniowym (ocena nowych okoliczności faktycznych w aspekcie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Niewątpliwie pismo skarżącej z dnia 15 lipca 2010 r. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 61 § 1 Kpa, który przez organ samodzielnie został zakwalifikowany, jako wniosek o uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 Kpa. w sytuacji, gdy z treści wniosku to nie wynikało. W razie wątpliwości co do treści wniosku sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji ( por. wyrok NSA z dnia z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47, wyrok NSA z dnia 31 marca 2009 r. II OSK 1755/07, cbois.nsa.gov. pl ). Jeżeli więc organ ma wątpliwości co do charakteru pisma, a w szczególności co do zamiaru i intencji strony, powinien wezwać ją do sprecyzowania żądania, udzielając przy tym stosownych wyjaśnień. Odstąpienie od tej czynności stanowi naruszenie zasady ogólnej wynikającej z art. 9 Kpa. Postępowaniu administracyjnemu powinno towarzyszyć bowiem należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Odpowiednio bowiem do art. 9 Kpa. organy zobowiązane są do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika zaś, iż organ nie wzywał strony do sprecyzowania wniosku ani nie pouczył jej o przesłankach wynikających z treści art. 145 Kpa. (w tym o obowiązujących terminach do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w zależności od podstawy wznowienia – art. 148 i 145a § 2 K.p.a., jak i możliwości przywrócenia go oraz skutkach upływu czasu dla możliwości wznowienia postępowania - art.146 § 1 K.p.a.), art. 154 i art. 156 K.p.a. Organ arbitralnie uznał , że wniosek zawiera żądanie uchylenia decyzji ostatecznej trybie art. 154 Kpa., chociaż treść wniosku wcale na to nie wskazuje. W świetle przytoczonej argumentacji, działania organu podjęte w tej sprawie, pomijające wezwanie strony do sprecyzowania wniosku w zakresie żądanego trybu postępowania, bez udzielenia stronie wyjaśnień oraz pouczeń w zakresie trybów wzruszenia decyzji ostatecznej (odnośnie do przesłanek, terminów i innych wymogów wniosku, skutków prawnych wyboru konkretnego trybu nadzwyczajnego) oraz zakwalifikowanie wniosku strony, bez jej stanowiska naruszają art. 7, art. 8, art. 9 i art. 154 Kpa. Z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał oceny merytorycznej decyzji, poddanej kontroli sądowoadministracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych winien rozważyć kwestię jaka jest rzeczywista treść wniosku z dnia 15 lipca 2010 r. w kontekście istnienia ostatecznej decyzji z dnia "[...]" oraz powoływania się przez stronę na nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który może stanowić samodzielną przesłankę wznowienia na podstawie art. 145 a § 1 Kpa., przy zachowaniu terminu, określonego w § 2 tegoż artykułu. Po dokonaniu wyboru odpowiedniego trybu postępowania organ przeprowadzi stosowne postępowanie wyjaśniające i orzeknie co do istoty sprawy, odnosząc się do wszystkich okoliczności i zarzutów, podnoszonych przez stronę pamiętając o tym, że zgodnie z art. 11 i 107 § 3 K.p.a. należy w sposób szczegółowy i przekonujący uzasadnić, że w sprawie musiało zapaść takie a nie inne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ppsa., należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy. O wstrzymaniu wykonania skarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy, zgodnie z którą sąd uwzględniając skargę w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.