VIII SA/Wa 996/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Referent stażysta Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Starosta R. działając na podstawie art. 9 ust 1 pkt 14, art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), dalej jako ustawa o promocji zatrudnienia oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a. orzekł o nabyciu przez J. M. - dalej: "skarżąca" statusu osoby bezrobotnej oraz odmowie przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że z przedłożonych dokumentów wynika, iż skarżąca spełnia wymogi do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia przypadająca w okresie 18 miesięcy przed dniem rejestracji jest krótsza niż 365 dni. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę decyzji w zakresie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wyjaśniła, iż nie zgłosiła się do PUP w R. między [...] czerwca 2010 r., gdyż odwoływała się w tym czasie od negatywnego orzeczenia ZUS dot. świadczenia rehabilitacyjnego. Ponadto wyjaśniała, że nie była świadoma naliczania przez ZUS od [...] stycznia do [...] czerwca 2010 r. świadczenia rehabilitacyjnego w kwocie niższej od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wskazała, iż bez zasiłku dla bezrobotnych nie będzie w stanie kontynuować leczenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Wojewoda M. - dalej: "organ odwoławczy", działając na podstawie art. 10 ust 2 pkt 6, art. 10 ust 4 pkt 2, art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy przytoczył treść przepisów będących m.in. podstawą wydania skarżonych rozstrzygnięć tj. art. 71 ust. 1 oraz art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia. Wskazał, iż aby prawidłowo ustalić dla skarżącej okres uprawniający do zasiłku, niezbędnym jest zbadanie ilości dni zaliczanych do tegoż okresu na podstawie art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia tj. od [...] stycznia 2009 r. do [...] lipca 2010 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż na podstawie przekazanej dokumentacji do okresu uprawniającego do zasiłku można zaliczyć okres: * od [...] stycznia 2009 r. do [...] kwietnia 2009 r. (stosunek pracy), * od [...] maja 2009 r. do [...] października 2009 r. (zasiłek chorobowy), * od [...] października 2009 r. do dnia [...] grudnia 2009 r. (świadczenie rehabilitacyjne) co stanowi łącznie 345 dni (podkreślenie Sądu). Według organu odwoławczego w pozostałym okresie skarżąca otrzymywała świadczenie rehabilitacyjne, którego podstawa była niższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, iż skarżąca nie spełnia przesłanek art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ nie legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Od decyzji tej skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Zarzuciła organom błędną wykładnię art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia, co spowodowało nie zaliczenie do okresu uprawniającego do zasiłku okresu pobierania świadczenia rehabilitacyjnego ([...] stycznia – [...] czerwca 2010 r.). Podniosła, iż odmawiając jej przyznania zasiłku dla bezrobotnych, odmawia się jej leczenia i dalszej egzystencji. Odpowiadając na skargę, Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując motywy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż przy rozstrzyganiu sprawy organ odwoławczy kierował się w zasadniczej mierze ustaleniami organu właściwego dla stwierdzenia okresów wypłaconego zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego tj. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R.. Podniósł także, iż przepis art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest decyzja w sprawie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia jest art. 9 ust. 1 pkt 14, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Przepis art. 2 ustawy stanowi definicję legalną pojęć zawartych w powołanej wyżej ustawie, w tym między innymi w pkt 2 pojęcia "osoby bezrobotnej". Natomiast art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia wskazuje podstawy prawne przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie z art. 71 ust. 1 wskazanej ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych, robót publicznych, oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104b i art. 105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, (...) d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. (...) W myśl zaś ust. 2 tego przepisu do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy: (...) 3) pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę; (...) W sprawie będącej przedmiotem kontroli bezsporne jest, że skarżąca, po zgłoszeniu się w PUP w R. w celu rejestracji i złożeniu stosownych dokumentów, spełniła warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Sporne zaś pozostaje, czy powinno jej również być przyznane prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Powyższe zaś wiąże się z prawidłowym ustaleniem przez organy okresu uprawniającego do tego zasiłku. Skarżąca w dniu rejestracji w PUP w R. (tj. [...] lipca 2010 r.) przedstawiła świadectwa pracy z dnia [...] marca 2009 r. i [...] kwietnia 2009 r. z [...] w Cz. potwierdzające zatrudnienie w okresie od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r. w wymiarze pełnego etatu oraz zaświadczenie ZUS z dnia [...] lipca 2010 r. o wypłaconych świadczeniach tj. : - zasiłek chorobowy w okresie od dnia [...] maja 2009 r. do dnia [...] października 2009 r., którego podstawa była równa minimalnemu wynagrodzeniu za pracę; - świadczenie rehabilitacyjne w okresie od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] grudnia 2009 r., którego podstawa była równa minimalnemu wynagrodzeniu za pracę; - świadczenie rehabilitacyjne w okresie od dnia [...] stycznia 2010 r. do dnia [...] czerwca 2010 r., którego podstawa była niższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę. Organu obu instancji orzekające w niniejszej sprawie, dokonały zbadania ilości dni zaliczanych do tegoż okresu, biorąc pod uwagę czas 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, tj. okres pomiędzy dniem [...] stycznia 2009 r., a dniem [...] lipca 2010 r. Do okresu uprawniającego do zasiłku zaliczyły następujące okresy: [...] stycznia 2009 r. – [...] kwietnia 2009 r. (umowa o pracę), [...] maja 2009 r. – [...] października 2009 r. (zasiłek chorobowy) oraz [...] października 2009 r. –[...] grudnia 2009 r. (świadczenie rehabilitacyjne), co łącznie dało im okres wynoszący 345 dni. Z powyższego wynika, iż przy rozstrzyganiu sprawy organy kierowały się ustaleniami dokonanymi przez Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. zawartymi w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. tj. w zaświadczeniu o wypłaconych zasiłkach/świadczeniach za okres po ustaniu ubezpieczenia (por. akta administracyjne). Tymczasem Sąd zauważa, iż w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się decyzja wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. w dniu [...] listopada 2009 r. orzekająca o przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia rehabilitacyjnego za następujące okresy: - od [...] października 2009 r. do [...] stycznia 2010 r. tj. 3 m-ce (90 dni) w wysokości 90%, - od [...] stycznia 2010 r. do [...] lutego 2010 r. tj. 1 m-c (30 dni) w wysokości 75% wynagrodzenia, które stanowiło podstawę wymiaru zasiłku chorobowego (por. akta administracyjne). Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do wskazanej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. i nie wyjaśnił wynikających z powyższego rozbieżności. Ponadto nie wykazał dlaczego zaliczył do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych okres pobierania świadczenia rehabilitacyjnego w dniach [...] października 2009 r. –[...] grudnia 2009 r., skoro z decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. wynika, iż przedmiotowe świadczenie przysługiwało w okresie od dnia [...] października 2009 r. do [...] stycznia 2010 r. w takiej samej wysokości. Jednocześnie zdaniem Sądu nie można zweryfikować poprawności zaliczenia, bądź też nie zaliczenia poszczególnych okresów pobierania świadczenia rehabilitacyjnego ze względu na nie wskazanie w jakich kwotach były przyznane skarżącej powyższe świadczenia. Powyższe wiąże się z koniecznością prawidłowego określenia, czy podstawa tych świadczeń była niższa, czy też wyższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę o którym mowa w cytowanym wyżej art. 71 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia. Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, mimo ciążącego na nim takiego obowiązku, zaniechał podjęcia wszelkich kroków zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) pozwalającego na wyjaśnienie niniejszej sprawy i wydanie decyzji o przekonywującej treści, odpowiadającej wymogom art. 107 § 3 k.p.a., naruszając przy tym dodatkowo zasadę zaufania obywatela do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Zaskarżone rozstrzygnięcie jest bowiem decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 k.p.a. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8,s. 147). Tym samym, decyzja organu odwoławczego, który również powinien mieć na uwadze ww. przepisy postępowania administracyjnego uchybia w ten sposób treści przepisu zawartemu w art. 138 k.p.a. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania - w ocenie Sądu – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winne mieć na uwadze powyższe uwagi Sądu. Prawidłowo ustalą okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych, co się wiąże z przyznaniem skarżącej prawa do tego zasiłku. Powyższe znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) w związku z art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.