VIII SA/Wa 970/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu oddala skargę. Komendant Miejski Policji w P. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., działając na podstawie art. 21 § 1 pkt 3, art. 163 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98,poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa), art. 97 ust. 5 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm., dalej jako ustawa o Policji) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm., dalej jako rozporządzenie MSWiA z 28 czerwca 2002 r.) uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. w sprawie przyznania P. L. równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i cofnął od dnia [...] stycznia 2006 r. prawo do ww. świadczenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że P. L. od dnia [...] lipca 2002 r. jest rencistą policyjnym. W dniu [...] kwietnia 1999 r. została wydana decyzja nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w P. przyznająca równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego w wymiarze 3 norm zaludnienia od dnia [...] stycznia 1999 r. na czas nieokreślony. Na tej podstawie P. L. pobierał przedmiotowe świadczenie do 2005 r. włącznie. Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 91 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Do dnia 31 grudnia 2005 r. prawo do przedmiotowego równoważnika wynikało z § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. dokonano nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. uchylając § 8 i § 9 ust. 2, co skutkowało utratą od dnia 1 stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego oraz właściwości organów Policji do rozstrzygania w sprawach związanych z tym świadczeniem. Uchylony § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowił niezbędną podstawę pozwalającą analogicznie stosować § 1 ust. 1 rozporządzenia do emerytów i rencistów policyjnych. Skoro podstawa ta odpadła, to emeryci i renciści policyjni nie spełniają warunków określonych w tymże § 1 ust. 1, jako że w ogóle tego przepisu się do nich nie stosuje. § 6 powołanego rozporządzenia stanowi zaś, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 pkt 1 lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia. W wyniku złożonego przez P. L. odwołania, [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, postanowił utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy. Następnie, podobnie jak organ I instancji przywołał treść art. 91 ustawy o Policji z którego wynika, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ podniósł, że prawo do przedmiotowego świadczenia dla emeryta lub rencisty policyjnego nie wynikało z przepisów ustawy, a jedynie z przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., tj. § 8 i 9 ust. 2. Przepis § 8 dawał niezbędną podstawę pozwalającą analogicznie stosować § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia do emerytów i rencistów policyjnych. Gdy podstawa ta odpadła, to emeryci i renciści policyjni nie spełniają warunków określonych w tymże § 1 ust. 1 jako, że w ogóle tego przepisu się do nich nie stosuje. Fakt, że uchylono przepisy na podstawie których dokonywano oceny uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do przedmiotowego świadczenia przesądził obecnie o braku możliwości rozstrzygania w sprawie równoważników za remont lokalu mieszkalnego w stosunku do tej grupy osób. Zmiana przepisów nie spowodowała z mocy prawa wytrącenia z obrotu prawnego decyzji przyznającej bezterminowo prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Organ przywołał treść art. 163 kpa zgodnie z którym, organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Zdaniem organu, przepisem pozwalającym na zastosowanie art. 163 kpa jest § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. ponieważ od dnia 1 stycznia 2006 r. w wyniku zmiany przepisów odpadła podstawa prawna do stosowania przepisów wykonawczych w zakresie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego do emerytów i rencistów policyjnych, a P. L. co jest bezsporne – od dnia [...] lipca 2002 r. nie jest policjantem, zatem organ I instancji słusznie orzekł o uchyleniu własnej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. oraz o cofnięciu od dnia 1 stycznia 2006 r. prawa do przedmiotowego świadczenia. Pismem z dnia [...] września 2010 r. P. L. (dalej: skarżący) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucając naruszenie art. 163 kpa, § 6 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. oraz art. 2 Konstytucji RP, wniósł o uchylenie decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie zgadza się z zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzją, bowiem uregulowanie zawarte w art. 163 kpa ma charakter odesłania do przepisów szczególnych. Przepisem szczególnym nie jest zaś § 6 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., ponieważ zapisy tego aktu wykonawczego odnoszą się tylko do policjantów w służbie czynnej i nie mogą być stosowane do emerytów i rencistów policyjnych. Żaden z obowiązujących przepisów nie nakazuje uchylenia, cofnięcia czy też wygaśnięcia decyzji przyznającej emerytowi policyjnemu równoważnika za remont mieszkania. Decyzja o przyznaniu skarżącemu w 1999 r. równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego miała swe oparcie w obowiązujących wówczas przepisach prawa, wydana została bowiem zgodnie z ustawą o Policji i przepisami wykonawczymi. Zdaniem skarżącego, nabycie prawa do przedmiotowego świadczenia tworzy sytuację praw nabytych, a późniejsze zmiany przepisów ustawy, jak i przepisów wykonawczych nie mogą pozbawić go tego prawa. Zmiana czy też uchylenie przepisów w terminie późniejszym nie może skutkować uchyleniem wszystkich decyzji wydanych na ich podstawie. Jest to sprzeczne z zasadami logiki oraz pozbawia praw nabytych. Rozporządzenie MSWiA z dnia 25 grudnia 2005 r. nie zawiera postanowień w kwestii skuteczności decyzji wydanych przed jego wejściem w życie. Oznacza to, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. Uchylenie § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., niepołączone z cofnięciem dotychczas przyznanych uprawnień lub wygaśnięciem decyzji przyznających te uprawnienia, nie dawało podstawy do cofnięcia mu uprawnień, co uczyniły organy obu instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił dodatkowo, że prawo do przedmiotowego świadczenia nie wynika również z ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 Nr 8, poz. 67 ze zm., dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji). Emeryt lub rencista policyjny nie ma więc uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z użytkowanym lokalem mieszkalnym, przysługujących policjantom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu skarg wniesionych na ostateczne decyzje administracyjne, w razie stwierdzenia, że są one dotknięte istotnymi wadami prawnymi, Sąd w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego - uchyla wadliwą decyzję lub stwierdza jej nieważność, a w przeciwnym wypadku oddala skargę. Granice tej kontroli zostały zakreślone w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dopatrzył się naruszenia przez organy prawa materialnego w sposób który miał wpływ na wynik sprawy, ani też takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu uchylenie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. i cofnięcie skarżącemu od dnia 1 stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nastąpiło zgodnie z prawem. Zasadnicze bowiem znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że w dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Uchyliło ono m.in. § 8 przywołanego w swoim tytule rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Stanowił on, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. Podkreślenia wymaga fakt, że nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Stosownie bowiem do art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, to policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, prawo do tego równoważnika przysługuje policjantowi, a nie emerytom czy rencistom policyjnym. Także przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwalają traktować emerytów czy rencistów w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Jej art. 29 stanowi jedynie o prawie emeryta i rencisty do lokalu mieszkalnego, a art. 30 – o prawie do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Przepis art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwala rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanych w ustawie o Policji na emerytów i rencistów policyjnych, lecz tylko tych, które wynikają z art. 88, 92 i 94 ustawy. Stąd też należy wyciągnąć wniosek, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu nie wynika z przepisów rangi ustawy. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy organy słusznie zatem uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. należy skarżącemu cofnąć prawo do ww. świadczenia, niewątpliwie odpadła bowiem podstawa prawna do kontynuacji jego wypłacania. Powołały również prawidłową podstawę prawną takiej decyzji, którą stanowi § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Z powyższego bowiem przepisu wynika, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant (a w związku z uchylonym § 8 rozporządzenia – emeryt policyjny) przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 pkt 1. Dlatego też, w ocenie Sądu cofnięcie przez organ przedmiotowego świadczenia było zgodne z prawem. Sąd zauważa jednocześnie, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu. Jej art. 91 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, zaś ust. 2 art. 91 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r. wykraczało więc poza granicę delegacji ustawowej. Konieczne było w związku z tym uchylenie § 8 wyżej powołanego rozporządzenia. Uchylony zaś § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowił niezbędną podstawę pozwalającą analogicznie stosować § 1 ust. 1 rozporządzenia do emerytów czy rencistów policyjnych. Skoro podstawa ta odpadła, to emeryci i renciści policyjni nie spełniają warunków określonych w tymże § 1 ust. 1, jako że w ogóle tego przepisu się do nich nie stosuje. Nie powinno zaś budzić wątpliwości, że organy administracji winny stosować przy wydaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania, co przesądza o tym, że organy prawidłowo zastosowały przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. Należy w tym miejscu zauważyć, że równoważnik za remont lokalu mieszkalnego przysługiwał do dnia 1 stycznia 2006 r. jedynie na mocy rozporządzenia, które go przyznawało emerytom czy rencistom w legalny, uprawniony sposób, na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej, uprawniającej ministra do poszerzenia kręgu osób uprawnionych wprost z ustawy. Także w sposób legalny i uprawniony, bez naruszenia zasady praw nabytych, uprawnienie to emerytom i rencistom zostało cofnięte. Tym samym za niezasadny należy uznać zarzut skarżącego, że zmiana rozporządzenia nie ma wpływu na jego prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W związku powyższym, odnosząc się do zarzutów skarżącego stwierdzić należy, że w realiach niniejszej sprawy nie mogło dojść do naruszenia art. 163 kpa w sposób który mógłby spowodować uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Stosownie do art. 163 kpa, organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Sąd podziela pogląd organu, że przepisem szczególnym, pozwalającym na zastosowanie art. 163 kpa, jest właśnie § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Ten bowiem właśnie przepis stanowi podstawę do cofnięcia policjantowi uprawnienia do równoważnika wobec utraty uprawnienia w ogóle lub wobec zmiany ilości norm zaludnienia. Choć przepis ten dotyczy policjanta, a nie emeryta czy rencisty policyjnego, to w braku innej, wyraźnej podstawy przepis ten wymagał odpowiedniego, analogicznego zastosowania właśnie do rencisty policyjnego. Jak bowiem wskazano już wyżej, od dnia 1 stycznia 2006 r., w wyniku zmiany przepisów, odpadła podstawa prawna do stosowania przepisów wykonawczych w zakresie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego do emerytów i rencistów policyjnych. W związku z tym, zasadnym było uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie której skarżącemu przyznano prawo do przedmiotowego świadczenia. Zauważyć przy tym wypada, że prawo do ww. równoważnika zostało cofnięte skarżącemu nie od dnia wydania uchylonej decyzji z [...] kwietnia 1999 r., a dopiero od 1 stycznia 2006 r. Tym samym, pozostaje w mocy i jest zgodne z prawem dokonanie przez organ wypłaty przedmiotowego równoważnika za okres do ww. daty. W związku z powyższym, Sąd nie dopatrzył się również w decyzjach organów obu instancji naruszenia zasady zaufania obywatela do organów państwa, czy też art. 2 Konstytucji RP, w zakresie, jak to określił sam skarżący - naruszenia sprawiedliwości społecznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w wyroku.