II SA/Wa 1405/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Jacek Fronczyk, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej oddala skargę Dyrektor Izby Celnej w P., działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: kpa, art. 105 pkt 10, art. 188 ust. 2, ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], zwolnił B. C. ze Służby Celnej w Izbie Celnej w P. - Urzędzie Celnym w P. z dniem doręczenia wymienionej decyzji. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. B. C. złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i pozostawienie go w służbie. Szef Służby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że Dyrektor Izby Celnej w P. postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. wszczął postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego B. C. na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. o zwolnieniu wymienionego ze służby Dyrektor Izby Celnej w P. wykazał, że na skutek prowadzenia przeciwko B. C. śledztwa o popełnienie przestępstwa z art. 228 § 1 kk w zw. z art. 12 kk w zw. z art. 65 § 1 kk, został on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] października 2008 r. na okres 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji, co nastąpiło [...] października 2008 r. Okres zawieszenia został następnie przedłużony do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko ww. postępowania karnego kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Dwunastomiesięczny okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego upłynął z dniem [...] października 2009 r., a śledztwo w stosunku do wymienionego prowadzone jest nadal i nie sposób przewidzieć terminu jego zakończenia. W związku z powyższym Dyrektor Izby Celnej w P. uznał, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, a tym samym uzasadnione było podjęcie decyzji o zwolnieniu B. C. ze Służby Celnej. Organ I instancji wskazał ponadto na negatywne konsekwencje długotrwałego zawieszenia wymienionego funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych dla Służby Celnej, w postaci blokady etatu, która uniemożliwia jego obsadzenie przez inną osobę, dodatkowego obciążenia pracą innych funkcjonariuszy, obowiązku wypłacania funkcjonariuszowi w okresie długotrwałego zawieszenia 50% uposażenia. W ocenie Szefa Służby Celnej, decyzja organu I instancji, wobec wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, jest zgodna z prawem, nie zawiera ona także cech dowolności, mieszcząc się w granicach uznania administracyjnego, co obliguje organ odwoławczy do utrzymania jej w mocy. Szef Służby Celnej wyjaśnił, że ustawa o Służbie Celnej ustala obligatoryjne (art. 104) i fakultatywne (art. 105) przyczyny zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia ze służby jest, stosownie do treści art. 105 pkt 10 ww. ustawy, upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Organ odwoławczy zaznaczył, iż w przypadku odwołującego się łączny okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych na dzień wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, tj. [...] grudnia 2009 r., wyniósł 14 miesięcy i 20 dni. Oznacza to, że okres zawieszenia znacznie przekroczył 12 miesięcy, a tym samym zaistniała przesłanka z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, będącym podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Zdaniem Szefa Służby Celnej, organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, mającą charakter decyzji fakultatywnej, rozważył zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, jednakże mając na uwadze konieczność zapewnienia realizacji zadań w podległej jednostce, podjął decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Zaznaczył, że kwestia uznaniowości skarżonej decyzji, w tym interes funkcjonariusza celnego, jako strony, winna uwzględniać specyfikę statusu prawnego funkcjonariusza celnego. Dodał, iż sytuacja rodzinna nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, albowiem przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidują ochrony prawnej ze względu na okoliczności tego rodzaju. W ocenie Szefa Służby Celnej, Dyrektor Izby Celnej w P. wykazał, że zawieszenie w obowiązkach służbowych odwołującego, poprzez blokadę etatu, związaną z jednoczesnym odsunięciem od wykonywania czynności służbowych, powoduje utrudnienie w organizacji pracy w Izbie Celnej w P. Organ odwoławczy jednocześnie wskazał, że zwolnienie ze służby nie wyklucza w przyszłości powrotu funkcjonariusza do Służby Celnej. Pismem z dnia 19 maja 2010 r. B. C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa w zw. z art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 8 kpa w zw. z art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. W uzasadnieniu skargi B. C. podniósł, że zaskarżona decyzja sprzeczna jest z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa. W ocenie skarżącego zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych, a następnie zwolnienie go ze Służby Celnej, nastąpiło z pominięciem zasady domniemania niewinności, zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Zdaniem skarżącego, w rozpoznawanej sprawie organ wziął po uwagę jedynie interes społeczny, nie kierując się słusznym interesem strony, jego sytuacją rodzinną (dwójka małoletnich dzieci) i majątkową (zwolnienie z pracy pozbawi rodzinę źródła dochodu ponieważ małżonka została zwolniona na identycznych zasadach). Dodał, że interes społeczny w przedmiotowej sprawie również nie został w pełni rozpatrzony, bowiem zwolnienie ze służby funkcjonariusza wykształconego, mogącego wykonywać obowiązki na różnych stanowiskach, z dużym doświadczeniem zawodowym, posiadającego wysokie oceny okresowe, godzi w interes społeczny. Podkreślił, że zaskarżona decyzja sprzeczna jest z art. 8 kpa, wyrażającym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, albowiem nie można mieć zaufania do organów państwa, które przed prawomocnym zakończeniem postępowania karnego omijają zasadę domniemania niewinności, zwalniają skarżącego ze służby, mając możliwość wstrzymania się z taką decyzją do chwili zakończenia postępowania karnego. Naruszenie art. 103 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej polegało natomiast na nieprzedłużeniu zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków funkcjonariusza celnego do czasu zakończenia postępowania karnego. Zaznaczył, że wszystkie te okoliczności, a ponadto opieszałość w prowadzeniu postępowania karnego oraz zasada domniemania niewinności powinny doprowadzić do podjęcia decyzji o zawieszeniu, aż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2010 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 231 ustawy o Służbie Celnej, poprzez brak ustaleń stanu faktycznego poprzez pryzmat zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego określonych w przepisie przejściowym art. 231 ustawy o Służby Celnej, naruszenie art. 7, 77, 80 i 78 kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o częściowo zgromadzony materiał dowodowy, w związku z pominięciem wniosków dowodowych strony, które to wnioskowane dowody miały wpływ na ocenę zasadności zaistnienia słusznego interesu obywateli i interesu społecznego. Do przedmiotowego pisma pełnomocnik skarżącego załączył trzy decyzje Szefa Służby Celnej wydane w podobnym stanie faktycznym, uchylające w postępowaniu odwoławczym decyzje organu I instancji w sprawie zwolnienia funkcjonariuszy celnych ze służby i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Zgodnie z treścią powołanego przepisu, funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, przesłanki te zostały spełnione, a orzekające w sprawie organy prowadząc postępowanie nie uchybiły ani treści art. 7, art. 8 , art. 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Cywilnej, ani też art. 103 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. W rozpoznawanej sprawie okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych rozpoczął się od dnia [...] października 2008 r., kiedy to została mu doręczona decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] października 2008 r. Kolejną decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2009 r. okres zawieszenia został przedłużony do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowania karnego. W konsekwencji w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, łączny okres zawieszenia wyniósł ponad 12 miesięcy. W dalszym ciągu trwała też przyczyna zawieszenia. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, organ jeszcze przed podjęciem decyzji o zwolnieniu ustalił, że śledztwo przeciwko skarżącemu nie zostało zakończone (pismo Prokuratury Apelacyjnej w L. z [...] listopada 2009 r. z informującą, że śledztwo przeciwko wymienionemu nie zostało zakończone – karta 26 akt administracyjnych). Zaistnienie powyższych przesłanek pozwalało organowi na zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten daje możliwość zwolnienia funkcjonariusza w przypadku upływu 12-miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, z tą jednak uwagą, że przywołany przepis nie określa wprost ani daty wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zwolnienia, ani terminu jego zakończenia. Oczywistym jest natomiast, że postępowanie w tym przedmiocie prowadzi się nie tylko w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z zachowaniem zasad w nim wymienionych (art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej), ale i w zgodzie z pozostałymi przepisami ustawy o Służbie Celnej, w szczególności w zgodzie z obowiązującym w dniu zawieszenia skarżącego przepisem art. 23 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), w aktualnie obowiązującym stanie prawnym - art. 103 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. To właśnie w tym przepisie ustawodawca przewidział możliwość przedłużenia zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, o ile w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Z kolei, interpretując pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" organy winny przede wszystkim brać pod uwagę charakter zarzucanego funkcjonariuszowi czynu i wartość naruszonego dobra. Tym samym, ustawodawca, poprzez treść art. 105 pkt 10 w powiązaniu z treścią art. 103 ustawy o Służbie Celnej (art. 23 poprzednio obowiązującej ustawy), dał organom Służby Celnej możliwość zwolnienia tych funkcjonariuszy celnych, którzy, z uwagi na wyjątkowo długi okres zawieszenia (trwający ponad 1 rok) i toczące się w dalszym ciągu postępowanie karne, nie mogą pełnić służby do czasu jego zakończenia. Taka regulacja uwzględnia jednocześnie procesową i ustrojową odrębność postępowania karnego od postępowania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Podnoszony zatem przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów postępowania, poprzez nieuwzględnienie przez organy Służby Celnej, opieszałość w prowadzeniu postępowania karnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Sposób prowadzenia postępowania karnego nie może być przedmiotem oceny organów Służby Celnej. Organy Służby Celnej prowadząc postępowanie w oparciu o przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej ustalają jedynie, czy upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia i czy w dalszym ciągu istnieją przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z akt sprawy wynika, że w obydwu przypadkach istnienie powyższych przesłanek zostało przez organy prawidłowo ustalone. Z tego powodu organy nie mogły również ustalać prawdopodobieństwa skazania funkcjonariusza za zarzucany czyn, ani oceniać wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do winy skarżącego czy jego niewinności. Organy Służby Celnej zwalniając skarżącego ze służby nie naruszyły również konstytucyjnej zasady domniemania niewinności, ponieważ to nie wina, czy niewinność skarżącego legła u podstaw wydanej decyzji o zwolnieniu (art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej), lecz długość okresu zawieszenia zależna od okresu prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego (art. 105 pkt 10 tejże ustawy). W rezultacie, wbrew zarzutom skargi, Dyrektor Izby Celnej w P., zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył istotny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy, ocenił okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). W szczególności organ I instancji w sposób bezsporny ustalił, że do czasu wydania kwestionowanej decyzji nie ustąpiła przyczyna będąca podstawą zawieszenia skarżącego. Wyjaśniając tę przesłankę organ uzyskał informację udzieloną przez Prokuraturę Apelacyjną w L. o tym, że śledztwo prowadzone w sprawie B. C. nie zostało jeszcze zakończone. W ocenie Sądu, zarówno Dyrektor Izby Celnej w P., jak i Szef Służby Celnej nie przekroczyli też granic uznania administracyjnego. Podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w warunkach uznania administracyjnego, organy w należyty sposób wyważyły interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 kpa). Organ I instancji wyjaśnił, że podejmując decyzję o zwolnieniu, uznał przede wszystkim, że w sprawie przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego był interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej. W tym zakresie orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że skoro skarżącemu jako funkcjonariuszowi publicznemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego, to waga i rodzaj zarzuconego czynu (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego), przemawiały za zwolnieniem ze służby. Co więcej, organy słusznie zwróciły uwagę, że przejawem interesu społecznego w tej sprawie były także względy natury organizacyjnej - przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała pracę w jednostce, w której pełnił służbę i utrudniała prawidłową realizację nałożonych na Służbę Celną zadań. Przedstawione przez pełnomocnika skarżącego decyzje Szefa Służby Celnej uchylające w postępowaniu odwoławczym decyzje organów I instancji w sprawie zwolnienia funkcjonariuszy celnych ze służby nie dotyczą skarżącego i pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości decyzji administracyjnych kontrolowanych w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, podnoszony przez pełnomocnika skarżącego zarzut naruszenia art. 231 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej również nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby zostało wszczęte postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., w czasie obowiązywania już ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (ustawa weszła w życie 31 października 2009 r.), a przepis ten dotyczy spraw zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy. Zdaniem Sądu również zarzut naruszenia art. 7, 77, 80 i 78 kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o częściowo zgromadzony materiał dowodowy, w związku z pominięciem wniosków dowodowych strony, które to wnioskowane dowody miały wpływ na ocenę zasadności zaistnienia słusznego interesu obywateli i interesu społecznego, nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Dyrektor Izby Celnej w P. odmawiając przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącego dowodów w postępowaniu w sprawie jego zwolnienia ze służby uzasadnił odmowę ich nieprzydatnością dla sprawy. Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.