IV SA/Wa 1878/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 1878/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej Kolegium, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej i wolnostojącej z garażami w parterach wraz z niezbędną infrastrukturą, na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] i ul. [...] na terenie [...] W. w W. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. P. Z., H. Z., A. Z., D. K. i I. K. wystąpili do Prezydenta W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej i wolnostojącej z garażami w parterach wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] i ul. [...] na terenie [...] W. w W. Przedmiotowy wniosek został następnie uzupełniony o zapewnienia gestorów sieci miejskiej infrastruktury technicznej w sprawie możliwości zapewnienia mediów dla planowanej inwestycji. Organ pierwszej instancji ustalił, że działki nr [...], [...] i [...] są niezabudowane i niezagospodarowane, natomiast na działce nr [...] istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny (do zachowania). Parametry planowanej inwestycji wg wniosku wynoszą: powierzchnia zabudowy - ca 1070,55 m2, wysokość - ca 12 m, powierzchnia całkowita - 2724,66 m2. Zarządca dróg, do których przylega teren inwestycji - ul. [...] i ul. [...] opinią z dnia [...] stycznia 2010 r. uzgodnił planowane zamierzenie inwestycyjne. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Prezydent W. wskazał, że przed wydaniem przedmiotowego rozstrzygnięcia, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) wyznaczono wokół działek, których dotyczy wniosek, obszar IVSA/Wa 1878/10 analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej u.p.z.p.). Przeprowadzona analiza wykazała możliwość budowy zespołu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej i wolnostojącej z garażami w parterach wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] i ul. [...] na terenie [...] W. w W., zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r. oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku odwołania J. O., Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r., w uzasadnieniu szeroko odnosząc się do podniesionych zarzutów. Przywołując treść art. 61 ust. 1 i ust. 5 u.p.z.p. organ drugiej instancji wyjaśnił, że ww. przepisy nie wymagają zapewnienia kanalizacji deszczowej dla inwestycji na etapie ustalania warunków zabudowy, a organ pierwszej instancji słusznie wskazał, że przedmiotowa kwestia, jak i kwestia zacieniania budynków na sąsiednich działkach nie należą do postępowania w sprawie warunków zabudowy, ale do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w którym zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Kolegium wyjaśniło ponadto, że na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, niż określony w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia. Organ zaznaczył, że przyjęcie wskaźnika jak dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, byłoby niecelowe. Z istoty zabudowy jednorodzinnej szeregowej wynika konieczność ustalenia tego wskaźnika na wyższym poziomie niż dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Ponadto na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przyjęto też inną wysokość wnioskowanej zabudowy niż wynikałoby to z wysokości IVSA/Wa 1878/10 zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Jak podniosło Kolegium, w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podano należyte uzasadnienie dla zastosowania ww. przepisu, stanowiącego odstępstwo od ogólnych zasad ustalania wysokości wnioskowanej zabudowy, wyrażonych w § 7 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia. Na działce nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji dostępnej od ul. [...], znajduje się - według mapy stanowiącej załącznik do analizy urbanistycznej - budynek III kondygnacyjny. Takiej wysokości ma też być wnioskowana zabudowa. Jak podniósł organ odwoławczy, planowana inwestycja będzie skomunikowana z ul. [...] i ul [...]. Linia zabudowy została wyznaczona od obu tych ulic. Wskazując na konieczność ochrony interesów osób trzecich na etapie projektu budowlanego i uzyskiwania pozwolenia na budowę organ wyjaśnił, że na etapie ustalania warunków zabudowy, ochrona interesów osób trzecich następuje przede wszystkim przez ustalania warunków zabudowy w zgodzie z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, wskazującego w jaki sposób należy określać dopuszczalne wielkości parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy sąsiedniej. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Kolegium, uzasadnione interesy osób trzecich nie zostały naruszone. Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. i naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art.: 6, 7, 15, 77, 107 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r. narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p, poprzez przyjęcie, że istnieje wystarczające uzbrojenie terenu dla realizacji zamierzonej inwestycji, w sytuacji gdy ani w ul. [...] ani ul. [...] nie ma kanalizacji burzowej. W ocenie skarżącego, z uwagi na powtarzające się wlewanie wód deszczowych z ul. [...] na teren jego posesji i prawdopodobieństwo nasilenia się wskazanego zjawiska po zrealizowaniu ww. przedsięwzięcia budowlanego, niezbędne jest zapewnienie IVSA/Wa1878/10 odprowadzania wód deszczowych z nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, do kanalizacji deszczowej, podczas gdy zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. uznają za wystarczające zapewnienie odprowadzania wód deszczowych na teren własnej posesji inwestora. W opinii skarżącego Kolegium wydając zaskarżoną decyzję nie wzięło pod uwagę interesu ogółu mieszkańców obszaru analizowanego, naruszając zarówno zasadę dobrego sąsiedztwa jak i art. 7 K.p.a. - nie powinno być akceptacji dla lokalizacji kolejnych osiedli mieszkaniowych szeregowych w sercu starej zabudowy jednorodzinnej, przy jednoczesnym braku inwestycji ze strony W. w poprawę istniejącej lub budowę nowej: sieci dróg lokalnych, alternatywnych do transportu samochodowego połączeń z centrum W., czy uzbrojenia terenu, a nawet braku projektów takich inwestycji. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza ponadto art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przyjmując, iż projektowana inwestycja spełnia wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Istniejąca obecnie zabudowa szeregowa występuje wyłącznie na peryferiach obszaru analizowanego. Natomiast w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja, występują wyłącznie domy mieszkalne wolnostojące oraz nieliczna zabudowa bliźniacza, wobec czego nie może być mowy o kontynuacji przez projektowaną inwestycję: funkcji, parametrów, cech i wskaźników dotychczasowej zabudowy, co dodatkowo czynić będzie projektowaną zabudowę szczególnie uciążliwą dla skarżącego. W bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji nie występuje tak wysoki wskaźnik zabudowy, jak dopuszczono w zaskarżonej decyzji. W zaskarżonej decyzji wskaźnik ten wyznaczono na poziomie 36%, podczas gdy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją - w tym działce skarżącego - wskaźnik ten wynosi od 10% do maksymalnie 32 %, przy czym zdecydowanie dominuje wskaźnik nie przekraczający 20%. Jedynie w skrajnej peryferyjnej części obszaru przyjętego do analizy wskaźnik ten w przypadku zaledwie kilku działek wynosi do 37%. Powyższe prowadzi do wniosku, iż nie jest uzasadnione dopuszczanie tak wysokiego, 36% wskaźnika zabudowy na nieruchomości, która ma być przedmiotem projektowanej inwestycji. Tym samym doszło do naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., ponieważ z uwagi na lokalizacje inwestycji i jej uciążliwość dla bezpośrednich sąsiadów, wskaźnik zabudowy działek nie powinien przekraczać średniej. IVSA/Wa 1878/10 Kolegium pominęło ponadto okoliczność, iż jest prawdopodobne, że obsługa komunikacyjna i w zakresie infrastruktury technicznej planowanej inwestycji odbywać się będzie przez ul. [...], a nie ul. [...], albowiem od strony ul. [...] posadowiony jest budynek, przy którym znajduje się duży taras blokujący wjazd na teren nieruchomości od strony ul. [...]. Z akt postępowania nie wynika, by miało dojść do wyburzenia budynku i tarasu, które obecnie znajdują się na terenie projektowanej inwestycji, a tym samym stworzenia możliwości obsługi komunikacyjnej projektowanej inwestycji od strony ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Odnosząc się do zarzutów skarżącego wobec planowanej inwestycji należy stwierdzić, że przepis art. 61 ust. 1 i ust. 5 u.p.z.p. nie wymaga zapewnienia kanalizacji deszczowej dla inwestycji na etapie ustalania warunków zabudowy, dlatego organy słusznie wskazały, że przedmiotowa kwestia, jak i kwestia zacieniania budynków na sąsiednich działkach nie należą do postępowania w sprawie warunków zabudowy, ale do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w którym zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę może zostać wszczęte, jeżeli uprawomocni się decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a inwestorzy nadal będą mieli zamiar realizacji inwestycji. Zatem !VSA/Wa 1878/10 kwestia pozwolenia na budowę jest dalszą kwestią, nie mającą wprost związku ze sprawą niniejszą. Na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji wyznaczył inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, niż określony w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, do czego miał prawo. Organ słusznie bowiem zaznaczył, że przyjęcie wskaźnika dla zabudowy szeregowej takiego, jak dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, byłoby niecelowe. Z istoty zabudowy jednorodzinnej szeregowej wynika konieczność ustalenia tego wskaźnika na wyższym poziomie niż dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przyjęto też inną wysokość wnioskowanej zabudowy niż wynikałoby to z wysokości zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Jak trafnie podniosło Kolegium, w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podano należyte uzasadnienie dla zastosowania ww. przepisu, stanowiącego odstępstwo od ogólnych zasad ustalania wysokości wnioskowanej zabudowy, wyrażonych w § 7 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia. Na działce nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji dostępnej od ul. [...], znajduje się - według mapy stanowiącej załącznik do analizy urbanistycznej - budynek III kondygnacyjny. Takiej wysokości ma też być wnioskowana zabudowa. Wobec powyższego Sąd nie znalazł podstaw do zanegowania tego sposobu rozumowania organów, skoro obowiązujące w sprawie przepisy na taką wykładnię pozwalają, a nadto wnioski organów zostały logicznie uzasadnione. Jak podniósł organ odwoławczy, planowana inwestycja będzie skomunikowana z ul. [...] i ul [...]. Linia zabudowy została wyznaczona od obu tych ulic, co nie budzi wątpliwości pod względem zgodności z prawem. Zarzuty skarżącego do tych zapisów decyzji również nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione. Wskazując na konieczność ochrony interesów osób trzecich na etapie projektu budowlanego i uzyskiwania pozwolenia na budowę organy słusznie wyjaśniły, że na etapie ustalania warunków zabudowy, ochrona interesów osób trzecich następuje przede wszystkim przez ustalenie warunków zabudowy w zgodzie z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, wskazującego w jaki sposób należy określać dopuszczalne wielkości parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy sąsiedniej. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, IVSA/Wa 1878/10 uzasadnione interesy osób trzecich nie zostały naruszone, zatem ustalenia organów w tym zakresie również nie budzą wątpliwości co do zgodności z obowiązującymi w sprawie przepisami. Nie mógł zostać uznany za zasadny zarzut skargi, że decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r. narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p, poprzez (zdaniem skarżącego błędne) przyjęcie, że istnieje wystarczające uzbrojenie terenu dla realizacji zamierzonej inwestycji, w sytuacji gdy ani w ul. [...] ani ul. [...] nie ma kanalizacji burzowej. Na etapie wydawania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy wystarczające jest zapewnienie odprowadzania wód deszczowych na teren własnej posesji inwestora. Kwestie powyższe będą przedmiotem zainteresowania organów administracji rozstrzygających w przedmiocie ewentualnego pozwolenia na budowę. Brak inwestycji ze strony W. w poprawę istniejącej lub budowę nowej: sieci dróg lokalnych, alternatywnych do transportu samochodowego połączeń z centrum W., czy uzbrojenia terenu, a nawet braku projektów takich inwestycji nie może stanowić podstawy do podważenia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Nie jest słuszny zarzut skarżącego, że zaskarżona decyzja narusza ponadto art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przyjmując, iż projektowana inwestycja spełnia wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Istniejąca obecnie zabudowa szeregowa występuje wyłącznie na peryferiach obszaru analizowanego. Natomiast w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja, występują wyłącznie domy mieszkalne wolnostojące oraz nieliczna zabudowa bliźniacza, wobec czego nie może być mowy o kontynuacji przez projektowaną inwestycję: funkcji, parametrów, cech i wskaźników dotychczasowej zabudowy, co dodatkowo czynić będzie projektowaną zabudowę szczególnie uciążliwą dla skarżącego. Powyższe kwestie nie mają znaczenia, gdyż obowiązujące przepisy nakazują wzięcie pod uwagę całego obszaru analizowanego, a nie tylko "peryferie" lub też "bezpośrednie sąsiedztwo" planowanej inwestycji. Skoro zatem w obszarze analizowanym występuje zabudowa szeregowa, organ miał obowiązek ją uwzględnić, nie ma bowiem znaczenia jak blisko planowanej inwestycji zabudowa ta występuje: znaczenie ma tylko, czy występuje w obszarze analizowanym. Również- z tych samych przyczyn- nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji nie występuje tak wysoki wskaźnik zabudowy, jak dopuszczono w zaskarżonej decyzji. W zaskarżonej decyzji wskaźnik ten IVSA/Wa 1878/10 wyznaczono na poziomie 36%. W obszarze analizowanym wskaźnik ten dochodzi nawet do wartości 55%. Nie ma zatem znaczenia, jaki wskaźnik zabudowy występuje na działkach bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Jak już powiedziano wyżej, w stosunku do usytuowania do domów szeregowych w obszarze analizowanym, ustawodawca nakazuje badać wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym, a nie w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Skoro w obszarze analizowanym wskaźnik ten wynosi od 5 do 55%, nie doszło do naruszenia § 5 ust 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., ponieważ z uwagi na lokalizacje inwestycji i jej uciążliwość dla bezpośrednich sąsiadów, wskaźnik zabudowy inwestycji nie przekracza średniej. Nie ma również znaczenia zarzut, że Kolegium pominęło prawdopodobieństwo obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji odbywać się będzie przez ul. [...], a nie ul. [...]. Nie mają też znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy dojdzie do wyburzenia budynku i tarasu, które obecnie znajdują się na terenie projektowanej inwestycji, a tym samym stworzenia możliwości obsługi komunikacyjnej projektowanej inwestycji od strony ul. [...], skoro w decyzji inwestor uzyskał możliwość dojazdu do inwestycji zarówno od ulicy [...], jak i [...]. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na mocy art. 151 p.p.s.a.