I OSK 1412/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 66/11 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 66/11 oddalił skargę K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem złożonym w dniu 18 sierpnia 2010 r. K. C. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Raciborzu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad I. B. za okres od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2010 r. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania, decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezydent Miasta Raciborza, odmówił przyznania K. C. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 lipca 2008 r. do 31 marca 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek został złożony w dniu 18 sierpnia 2010r., a dotyczył nadpłaty świadczeń. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, złożony zostanie wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności. W oparciu o posiadane dokumenty ustalono, że strona wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 lipca 2008 r. do 31 marca 2010 r. złożyła w dniu 18 sierpnia 2010 r. Orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 4 grudnia 2009 r. stanowi, że I. B. uznana została za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe. W związku z porównaniem dat orzeczenia o niepełnosprawności a złożeniem wniosku o przyznanie świadczeń uznano, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za wnioskowany okres nie przysługuje. Wobec powyższego odmówiono stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2010 r. K. C. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazała, że miejscowy Ośrodek Pomocy Społecznej w Raciborzu doskonale zna sytuację rodzinną wnioskodawczyni i jej matki i powinien ustalić zakres niezbędnej pomocy. Pomimo to, dopiero w kwietniu 2010 r. okazało się, strona ma prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo, iż wcześniej dysponowała tymi samymi dokumentami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. C. podniosła, iż od początku przyjazdu do Polski jej matki I. B. – tj. od 2005r. starała się o uzyskanie pomocy. Uzyskawszy informację, że posiada prawo do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wniosek taki złożyła. Nie została jednak poinformowana o innych formach pomocy, a w szczególności będąc powiadomiona o tym, że I. B. przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, nie poinformowano jej, że przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne i to w kwocie wyższej. Podniosła, że złożyła w miejscowym Ośrodku Pomocy Społecznej odpowiedni dokument już w lipcu 2008 r. Świadczenie pielęgnacyjne przyznano jej dopiero w maju 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę stwierdził, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń ustala się na okres zasiłkowy, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (ust. 2). Odstępstwem od wyrażonej powyżej zasady jest przyznanie świadczenia zgodnie z zapisem ust. 2a tego artykułu, a mianowicie jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, złożony zostanie wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności. Powyższa regulacja została wprowadzona w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt P 28/07). Uwzględniając stanowisko zaprezentowane przez Trybunał Konstytucyjny ustawodawca powiązał czasowo ustalenie daty początkowej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z chwilą złożenia wniosku o wszczęcie postępowania zmierzającego do ustalenia stopnia niepełnosprawności i zmienił zakwestionowaną regulację. Określił w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, że osoba zainteresowana ma prawo uzyskać zasiłek pielęgnacyjny lub świadczenie pielęgnacyjne w ustawowo określonej wysokości od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Zwrócono także uwagę, że sprawa o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej. Z woli ustawodawcy prawo do świadczeń (art. 24 ust. 2 ustawy) ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jedynym odstępstwem od powyższego może być przyznanie świadczenia od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Jednakże dla uzyskania takiego świadczenia niezbędne jest spełnienie wymogów, o których mowa w ust. 2a cytowanego art. 24 ustawy. Zgodnie z nim ustawodawca przewidział możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, jeżeli wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony został w ciągu trzech miesięcy, od wydania orzeczenia w tym zakresie. Wyłącznie więc w tym okresie – tj. trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o ustaleniu niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności - może nastąpić ukształtowanie prawa wnioskodawcy w sposób opisany w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po upływie tego terminu zainteresowany traci przyznane mu przez ustawodawcę, prawo uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Jest to termin materialnoprawny, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a organy nie mogą przywrócić uchybionego terminu o charakterze materialnym. Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzono, iż K. C. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 lipca 2008 r. do 31 marca 2010 r. złożyła w dniu 18 sierpnia 2010 r. Do wniosku dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Orzekania o Niepełnosprawności w Rybniku w dniu [...] grudnia 2009 r. Abstrahując od tego, że wnioskowane przez skarżącą świadczenie za okres zaległy – wyraźnie we wniosku wskazany, w świetle przytoczonych powyżej przepisów nie mogło być przez organy rozpatrzone pozytywnie, to także przy porównaniu daty złożonego wniosku skarżącej oraz daty uzyskanego przez I. B. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie było możliwości zastosowania w sprawie art. 24 ust. 2a wymienionej powyżej ustawy. Odnosząc się do podnoszonego przez stronę skarżącą argumentu, iż to wskutek niepoinformowania jej przez organ o przysługującym jej prawie do świadczenia pielęgnacyjnego nie złożyła wymaganego w sprawie wniosku, Sąd I instancji wyjaśnił, iż zarzuty te nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Mogą natomiast stanowić podstawę do ubiegania się o naprawienie szkody, co jak zdaje się wynika z dalszych pism skarżącej, iż jej celem jest uzyskanie określonego świadczenia pieniężnego. W kompetencji sądu administracyjnego brak jednak możliwości zadośćuczynieniu żądaniu skarżącej – tj. zasądzenia jej wyliczonej kwoty zaległego świadczenia wraz z odsetkami. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła K. C. zarzucając: 1) naruszenie art. 24 ust. 2 i 3 oraz art. 24a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza dyspozycji wyżej wymienionych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych; 2) naruszenie przepisów postępowania polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a oraz art. 67 § 2 k.p.a., które to naruszenia miały wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydając zaskarżony wyrok, błędnie zastosował art. 24 ust; 2 i 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych i pominął zupełnie art. 24a ust. 1 wyżej wymienionej i ustawy. W sytuacji gdy skarżąca K. C. nie została poinformowana, jakie wnioski należy wypełnić w celu otrzymania należnego świadczenia, w ilu egzemplarzach itp., skarżąca nie byłą w stanie dopełnić formalności. Obowiązek udzielenia informacji ciążył w tym przypadku na organie administracji publicznej. Wymóg udzielania informacji, w tym terminów składania wniosków wynika pośrednio również z art. 26 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę będąc związany granicami skargi kasacyjnej, jednakże z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania. Rozpoznając niniejszą skargę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w tym art. 24 ust. 2 zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z powyższego przepisu wynika zatem, że aby otrzymać świadczenie rodzinne nie wystarczy spełniać warunków wymienionych w ustawie, ale konieczne jest złożenie wniosku. Wniosek o przyznanie świadczenia jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie, przy czym świadczenie może być przyznane najwcześniej od tego miesiąca, w którym złożono wniosek w organie. W tej sytuacji decyzja w przedmiocie świadczenia wywołuje skutki od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Przyznanie z datą wsteczną poprzedzającą ten miesiąc, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania, nie jest zatem możliwe. Brak jest bowiem podstawy prawnej, która pozwalałaby na uwzględnienie takiego wniosku. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności sprawy zwrócić należy uwagę, że wniosek K. C. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką I. B. został złożony w dniu 18 sierpnia 2010 r. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że stronie nie przysługiwało świadczenie za okres od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2010 r. Wskazać w tym miejscu należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, w którym to wyroku Trybunał orzekał o zgodności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował prawidłowość określonej w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasady, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Po wydaniu wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego została dokonana nowelizacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w wyniku której w art. 24 tej ustawy dodano ustęp 2a, który wprowadził zasadę, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Uregulowanie to miało za zadanie niwelować przerzucenie w art. 24 ust. 2 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych, na stronę konsekwencji przewlekłego postępowania w sprawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, w aspekcie ustalenia daty przyznania świadczenia. W rozpoznawanej sprawie K. C. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 18 sierpnia 2010 r., podczas gdy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności I. B. jest datowane na [...] grudnia 2009 r., a powstanie znacznego stopnia niepełnosprawności określono w nim na 4 lutego 2008 r. Złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie było spowodowane opieszałym działaniem organu, co stanowiło przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego w powoływanym orzeczeniu, lecz związane było z zaniedbaniem strony spowodowanym nieznajomością prawa, na co skarżąca kasacyjnie nie może się skutecznie powoływać. Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 24 ust. 2 i 3 oraz art. 24a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1. lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a oraz art. 67 § 2 k.p.a. stwierdzić należy, że z brzmienia art. 26 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że obowiązek informowania, o jakim mowa w tym przepisie, dotyczy organu realizującego świadczenia rodzinne. Do czasu złożenia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych, tj. do 18 sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta Raciborza nie był "organem realizującym świadczenia rodzinne". Nie mógł zostać naruszony art. 9 k.p.a., skoro przed dniem złożenia wniosku nie toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż w sprawie doszło do naruszenia tych obowiązków jest zatem chybione. Wobec powyższego, uznając, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.